II SA/Sz 675/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Burmistrz M. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", oraz art. 92, art. 93 ust. 3, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 50 ze zm.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie 21 miasta M., stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 2.079 m2 , będącej własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie G. W., na dwie działki: - nr [...] o powierzchni 1.832 m2, - nr [...] o powierzchni 247 m2 . Organ I instancji wskazał, że podziału dokonano na wniosek właściciela i został on pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Burmistrza M. z dnia [...] Nadto powstałe w wyniku podziału działki posiadają bezpośrednio dostęp do drogi publicznej. Od decyzji tej odwołanie złożył G. W., zwany dalej "G.", zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 43 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 94 ust. 1 u.g.n. Decyzją z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 pkt 1, art. 93 ust. 4, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej zwanej "u.g.n.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że wstępny projekt podziału działki w zakresie braku sprzeczności z przepisami odrębnymi został zaopiniowany pozytywnie postanowieniem Burmistrza M. z dnia [...] znak: [...], które postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Kolegium utrzymało w mocy. G. zaskarżyła postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 402/15 oddalił skargę na postanowienie SKO w przedmiocie opinii do wstępnego projektu podziału działki nr [...] położonej w obrębie [...] miasta M.. A następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 381/16 oddalił skargę kasacyjną złożoną przez G. od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 402/15. Z uwagi na powyższe, zdaniem Kolegium, zastosowanie w sprawie znajduje zasada związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie postanowieniem. Zgodnie bowiem z art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, jest nim związany od chwili jego doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Wyjątkiem od tej zasady może być zmiana postanowienia wskutek samokontroli przeprowadzonej z uwagi na wniesienie zażalenia. Konsekwencją tego jest założenie, że organ administracyjny nie może oprzeć decyzji podziałowej na odmiennych ustaleniach faktycznych i prawnych, niż te, które wynikają z ostatecznego postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału. Organ administracyjny nie może zatem odmówić zatwierdzenia podziału ze względu na niezgodność z przepisami odrębnymi, kiedy wcześniej postanowieniem pozytywnie opiniując wstępny projekt podziału taką zgodność ustalił. W odpowiedzi na zarzut strony zawarty w odwołaniu, Kolegium przypomniało, że przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogą stanowić podstawy negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości zabudowanej, bowiem nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Odnosząc się do drugiego z zarzutów podniesiony w odwołaniu, Kolegium podkreśliło, iż zgodnie z treścią § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości jedynie w przypadku dokonywania podziałów nieruchomości, o których mowa w art. 93 ust. 2a (działki rolne i leśne) i art. 95 u.g.n. (działki dzielone niezależnie od miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy), we wniosku należy wskazać cel dokonania podziału nieruchomości. Dlatego też cel podziału wskazany przez Starostę we wniosku o podział, zgodnie z art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n., pozostaje poza zakresem oceny organów zatwierdzających podział działki pod kątem jego niesprzeczności z przepisami odrębnymi. Ponadto, zdaniem Kolegium, decyzja zatwierdzająca podział geodezyjny, nie ingeruje w prawo wykonywania zarządu przez G., czyli nie narusza uprawnień przyznanych zarządcy zakreślonych w art. 43 ust. 2 u.g.n. Na podstawie powyższej decyzji podziałowej nie dochodzi do zmian w użytkowaniu i korzystaniu z działki nr [...] przez zarządcę, a cel wskazany przez właściciela dokonania podziału, czyli "wyodrębnienie lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym nr [...] i sprzedaż na rzecz najemcy" należy uznać za czynność przyszłą. W ocenie Kolegium również rozstrzyganie obecnie kwestii braku dostępu do drogi publicznej, po sprzedaży nowowydzielonej działki należy uznać za przedwczesne. G. W. zaskarżył powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1. przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (powinno być o gospodarce nieruchomościami) poprzez przyjęcie, że "rozstrzyganie kwestii braku dostępu do drogi publicznej po sprzedaży nowowydzielonej działki uznać należy za przedwczesne", 2. art. 43 ust. 5 u.g.n. w związku 110 § 3 zw. z art. 126 k.p.a., poprzez uznanie, że związanie organu treścią postanowienia w sprawie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału, rodzi skutek w postaci niemożności wydania negatywnej decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, 3. art. 93 ust. 3b u.g.n., poprzez uznanie, że cel, dla którego dokonywany jest podział w niniejszej sprawie, pozostaje w całości poza zakresem oceny organu w postępowaniu podziałowym. II. Przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 43 ust. 3b u.g.n. (powinno być art. 93 ust. 3b) poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy proponowany podział, który jednocześnie jest podziałem budynku zmierzającym do zmiany właściciela jego części, odpowiada kryteriom dopuszczalności podziału nieruchomości zabudowanej. Wskazując na powyższe, G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] znak: [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej zwanej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, skargę należy uznać za niezasadną, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wbrew zarzutom skargi organ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z planem dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.). W przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi oraz jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.). Według art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 u.g.n.). Dodać tu również należy, iż podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 96 ust. 1 u.g.n.). Analiza treści przytoczonych przepisów wskazuje, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące, przesądzając o rozstrzygnięciu w tym zakresie sprawy z wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywna opinia stanowi podstawę do opracowania właściwego projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu. Organ właściwy w sprawie podziału nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje postanowienie pozytywnie opiniujące ten podział, nie może odmówić takiego podziału wbrew takiej opinii, oznaczałoby to bowiem naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że postanowieniem z dnia [...]., znak: [...] Burmistrza M. zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 402/15 oddalił skargę G.. A następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 381/16 oddalił skargę kasacyjną złożoną przez G.. Dodać należy, że postanowienie to nie traci aktualności z powodu upływu czasu. Zdaniem Sądu, we wskazanym wcześniej zakresie organ jest związany postanowieniem opiniującym wstępny projekt podziału nieruchomości, co jeszcze nie oznacza, że postanowienie to rodzi skutek w postaci niemożności wydania negatywnej decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Wbrew jednak twierdzeniu strony skarżącej Kolegium takiego stanowiska nie zajęło. Wskazało tylko, że zgodność projektu podziału nieruchomości z przepisami odrębnymi została przesądzona w postanowieniu opiniującym, oraz że przepis § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie stanowi przepisu odrębnego w procedurze podziału nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią również, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Trafnie zatem podnosi strona skarżąca, iż błędnie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podało, że "rozstrzyganie kwestii braku dostępu do drogi publicznej po sprzedaży nowowydzielonej działki uznać należy za przedwczesne". Nie można jednak zgodzić się ze stroną skarżącą, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy uchybienie to ma wpływ na jej wynik. Projektowany podział nie narusza bowiem przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n. Zauważyć należy, że obie projektowane do wydzielenia działki położone są przy ul. [...] w M., a zatem posiadają dostęp do drogi publicznej. Kwestia natomiast wybudowania dodatkowego zjazdu z ulicy na działkę nr [...] nie musi być rozstrzygana jednocześnie z podziałem nieruchomości, lecz może być przedmiotem odrębnego, przyszłego postępowania. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, wskazane uchybienie Kolegium stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnienie skargi z uwagi na uchybienia przepisom postępowania może nastąpić, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że waga tych uchybień mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie trafny jest kolejny zarzut skargi naruszenia art. 93 ust. 3b u.g.n., poprzez uznanie, że cel, dla którego dokonywany jest podział, pozostaje w całości poza zakresem oceny organu w postępowaniu podziałowym. Rzeczony przepis odnosi się wyłącznie do kwestii podziału nieruchomość zabudowanej budynkiem mającym jednocześnie z działką ulec podziałowi. Brak w nim odniesienia do celu podziału. W tym zakresie art. 93 ust. 2a u.g.n. odnosi się do celu dokonania podziału nieruchomości rolnych i leśnych. Natomiast w art. 95 pkt 1 u.g.n. wyliczono cele, kiedy nastąpić może podział nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podział nieruchomości w sposób niezależny od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyjątkiem od ogólnej reguły, o jakiej była mowa powyżej i oznacza, że podział taki może zostać zatwierdzony tylko wówczas, gdy zaistnieją przesłanki przewidziane w art. 95 pkt 1 u.g.n. W rozpoznawanej sprawie wnioskowany podział nie dotyczy nieruchomości rolnej czy leśnej oraz nie jest dokonywany niezależnie od ustaleń planu, rację ma zatem Kolegium, że nie było podstaw do badania tej kwestii w niniejszym postępowaniu. Za nietrafny Sąd uznał również zarzuty skargi niewyjaśnienia, czy proponowany podział jest podziałem budynku i tym samym naruszenia art. 93 ust. 3b u.g.n. Rzeczony przepis stanowi, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Nie budzi wątpliwości, że przytoczony powyżej przepis znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy projektowany podział nieruchomości powoduje podział znajdującego się na niej budynku. Nie dotycz on natomiast sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości linie geodezyjne projektowanych działek przebiegać mają pomiędzy ścianami dwóch stykających się budynków. Nie dochodzi bowiem wówczas do podziału budynku na dwie części. Z analizy akt sprawy, w szczególności mapy z projektem podziału nieruchomości oraz treści księgi wieczystej, wynika, że w kontrolowanej sprawie linia podziału przebiega między dwoma stykającym się budynkami. Wskazuje na to fakt, że obu obiektom nadane zostały odrębne identyfikatory budynków, tj. 345.3 oraz 345.10. W kontekście powyższych rozważań za bezzasadny należało również uznać podniesione w skardze zarzuty dotyczący naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 93 ust. 3b u.g.n. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.