II SA/Sz 677/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie części obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1l pkt 1 i art. 155 k.p.a. oraz art. 59 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. G., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], odmawiającej zmiany lub uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...], w części dotyczącej lokalu usługowego [...] i nakazującej w terminie do dnia [...] wykonanie podjazdu do sklepu dla osób niepełnosprawnych, natomiast do dnia [...] wszystkich pozostałych do zakończenia budowy robót budowlanych w części mieszkalnej, tj. a) zadaszenia łączącego przedmiotowy obiekt z sąsiednim budynkiem przy ul. [...], b) obudowy schodów prowadzących na I kondygnację od strony zaplecza, c) wypełnienia stropów nad I piętrem i ścianek działowych I piętra, d) instalacji związanych z funkcją mieszkalną i pozostałych do wykonania robót wykończeniowych (tynki, posadzki, docelowe balustrady itp.), e) doprowadzenie do zgodności z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu wjazdu na przedmiotowy teren - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku inwestora J. G., o zmianę lub uchylenie części decyzji Prezydenta Miasta z [...], o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku usługowo-mieszkalnego uznał, iż wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie na podstawie art. 155 kpa. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając, że postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, ponieważ organ nie wszczął w sposób prawidłowy postępowania, skarżący w trakcie postępowania nie był wzywany do uzupełnienia wniosku i składania dodatkowych wyjaśnień, nie zostało sformułowane wobec niego żadne postanowienie, nie został zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a organ nie powiadomił go, z jakich przyczyn odstąpił od zasady postępowania określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto skarżący podniósł, że nie ubiegał się o zmianę lub uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w części dotyczącej lokalu usługowego, a w części dotyczącej funkcji mieszkalnej, co określił we wniosku. Skarżący zarzucił też, że Prawo budowlane, nie zawiera przepisu, nakazującego wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę w określonym ustawowo czasie. Jednocześnie zawiadomił organ I instancji o wykonaniu wszystkich prac związanych z częścią usługową. Stwierdził także, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie ma związku z jego wnioskiem z dnia [...] Organ II instancji odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że inwestor uzyskał w dniu [...] decyzję Prezydenta Miasta, znak [...], o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-mieszkalnego, w której został zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W dniu [...] J. G. uzyskał decyzję tego organu, znak [...], o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, w części dotyczącej lokalu usługowego. Jednocześnie decyzja zawierała nakaz wykonania określonych robót budowlanych. Inwestor, będący jedyną stroną w sprawie nie odwołał się, w związku z tym decyzja stała się ostateczną. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oględzin przedmiotowej budowy i stwierdził, że inwestor nie wykonał obowiązku określonego w decyzji z dnia [...], a roboty budowlane są kontynuowane. W dniu [...] inwestor zawiadomił organ, że wykonał podjazd dla osób niepełnosprawnych. Organ I instancji pismem z dnia [...], zawiadomił J. G., że zgodnie z decyzją z dnia [...], zobowiązany jest wykonać pozostałe roboty budowlane oraz poinformował, że nie zakończenie przedmiotowych robót budowlanych, potwierdzone stosownym zawiadomieniem do dnia [...] spowoduje uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 162 § 2 i 3 k.p.a. Pismem z dnia [...] organ zawiadomił stronę o możliwości wglądu do akt sprawy. W dniu [...] wpłynął wniosek inwestora o zmianę lub uchylenie decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie, w zakresie obowiązku zakończenia realizacji funkcji mieszkalnej do dnia [...], jednocześnie poinformował on, że wykonał wszystkie prace związane z częścią usługową, w tym podjazd dla osób niepełnosprawnych. Organ odwoławczy wskazał na art. 155 k.p.a. stanowiący, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpatrywanej sprawie inwestor wnosił o zmianę decyzji, wydanej na podstawie art. 59 Prawa budowlanego. Przepis ten nie przewiduje jednak możliwości zmiany decyzji ostatecznej, zawierającej nakaz wykonania czynności w określonym terminie, po jego upływie. Dlatego słusznie uznano, że żądanie inwestora nie może zostać spełnione. Ustosunkowując się do argumentów skarżącego zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził nadto, że wobec powiadomienia J. G. o możliwości wglądu w akta sprawy, zasada uczestnictwa strony w postępowaniu, sformułowana w art. 10 k.p.a., nie została naruszona. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. złożył J. G. wnosząc o jej uchylenie i zarzucił, że została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności: art. 155 k.p.a. w zw. z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006, nr 156, poz. 1118) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, iż nie można zmienić ostatecznej decyzji zawierającej nakaz wykonania czynności po upływie terminu ich wykonania. Stanowi to naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie przepisów postępowania. Poza tym, zdaniem skarżącego, nie przeprowadzono postępowania dowodowego w zakresie koniecznym dla oceny zastosowania art. 155 k.p.a., a tym samym nie wyjaśniono istoty sprawy i nie ustalono stanu faktycznego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Naruszono również art. 10 k.p.a., tj. zasadę czynnego udziału stron poprzez jego niezastosowanie i nie wyjaśnienie przyczyny odstąpienia od tej zasady, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 35 § 2 k.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy w ustawowym terminie w postępowaniu odwoławczym. W ocenie skarżącego powołanie się przez organ II instancji na treść art. 155 k.p.a. w związku z art. 59 Prawa budowlanego w ogóle nie znajduje uzasadnienia. Organ dokonał niewłaściwej wykładni obu tych przepisów, dochodząc do wniosku, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie uchylona za jej zgodą, to jednak art. 59 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości zmiany decyzji ostatecznej zawierającej nakaz wykonania określonych w czynności. Artykuł 59 Prawa budowlanego w ogóle nie reguluje kwestii zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego, co oznacza, iż w tym zakresie winno się stosować regulację zawartą w kodeksie postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 155 k.p.a. Nie było zatem przeszkód do uwzględnienia wniosku złożonego przez inwestora. Poza tym uchylenie lub zmiana decyzji, na mocy której strona nabyła prawo nie są ograniczone żadnym terminem. Zdaniem skarżącego uwzględnieniu jego wniosku z dnia [...] nie sprzeciwiały się przepisy szczególne, a z całą pewnością przemawiał za tym słuszny interes strony. Z nakazanych mu w decyzji prac nie wykonał jedynie zadaszenia oraz całości obudowy schodów prowadzących na I kondygnację (te prace zostały wykonane częściowo). W tej właśnie części wniósł o zmianę lub uchylenie decyzji z dnia [...] Istotne w sprawie jest także to, że w części usługowej budynku, wykonano podjazd dla niepełnosprawnych. Obudowa schodów prowadzących na I kondygnację związana jest wyłącznie z funkcją i częścią mieszkalną części obiektu, a nie z funkcją użytkową. Wskazuje to na zasadność wniosku złożonego w trybie art. 155 k.p.a. bowiem pozwolenia na użytkowanie nie może dotyczyć co do zasady obiektów spełniających funkcje mieszkalne, a jedynie użytkowe. W obecnym stanie obiekt nadaje się do użytkowania i nie stanowi zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Skarżący podkreślił, że istotnym naruszeniem prawa było niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a., ponieważ żaden z organów nie informował skarżącego o zamierzonych czynnościach, nie wzywał do jakichkolwiek wyjaśnień, co pozwala na uznanie, iż nie badano w ogóle faktu istnienia interesu prawnego o którym mowa w art. 155 k.p.a. Stronie nie doręczono zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się przez wydaniem decyzji w kwestii zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie zawiadomienie strony, działającej samodzielnie, bez zawodowego pełnomocnika o zebraniu materiału dowodowego pociągnęło za sobą niekorzystne konsekwencje w postaci uniemożliwienia składania wyjaśnień i wniosków dowodowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Skargę należało uwzględnić. Wzruszenie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy której strona nabyła prawo należy do nadzwyczajnego trybu postępowania. Może to nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną spełnione przesłanki określone przez ustawodawcę, a mianowicie: zgoda strony, brak przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu lub zmianie decyzji, przemawiający za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie J. G. złożył wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, w części dotyczącej lokalu usługowego. Decyzja zawierała również nakaz wykonania określonych robót budowlanych. Inwestor nie złożył odwołania w związku z tym decyzja ta stała się ostateczną. Po przeprowadzeniu postępowania organ nie uwzględnił wniosku inwestora i odmówił zmiany lub uchylenia powyższej decyzji przyjmując, że nie pozwala na to treść art. 59 Prawa budowlanego, który stanowił podstawę jej wydania. Zdaniem organu przepis ten nie przewiduje możliwości zmiany decyzji ostatecznej, zawierającej nakaz wykonania czynności w określonym terminie, po upływie tego terminu. Stanowisko organu nie jest zasadne. Przede wszystkim należy wskazać, że art. 59 Prawa budowlanego miał zarówno w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak i w obecnym stanie prawnym ma rozbudowaną treść. Organ winien zatem wskazać, która z norm zawartych w tym przepisie sprzeciwia się zmianie lub uchyleniu decyzji. W istocie zaskarżona decyzja poza jednym, arbitralnym stwierdzeniem o niedopuszczalności zastosowania art. 155 k.p.a. nie zawiera pogłębionych rozważań prawnych. Ustawowy zakaz dokonywania określonych czynności jest wyrażany przez ustawodawcę w sposób bezpośredni np. art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Dopuszczalne jest też przyjęcie, iż zakaz może wynikać implicite z treści danego przepisu, gdy dokonana wykładnia wskazuje, że ustawodawca tak ukształtował konkretną instytucję prawną, że jej zmiana nie jest dopuszczalna. Treść art. 59 Prawa budowlanego nie wskazuje na sformułowanie w nim przez ustawodawcę zakazu zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a zatem nie można przyjąć, że jest to w rozumieniu art. 155 k.p.a. przepis szczególny, który sprzeciwia się zmianie lub uchyleniu decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić powyższe rozważania i rozstrzygnąć sprawę po analizie wszystkich okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu ustawowych przesłanek zawartych w art. 155 k.p.a. W związku z tym Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.