II SA/Sz 678/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kpa i art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) w związku z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn.) po rozpatrzeniu wniosku - ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł. na rzecz wnioskodawców; L.A.F. w kwocie [...] zł., B.F. i L.A.F. w kwocie [...] zł., L. M. M. w kwocie [...] zł. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną (wojewódzką)- położoną przy ul. [...] w [...] oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] w obrębie ew. nr [...] , o pow. [...] ha, która stosownie do art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy reformując administrację publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Województwa [...]. Z ustaleń organu, opisanych w uzasadnieniu wskazanej wyżej decyzji wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu [...] r. na wniosek L.A. F., B. F. i L.M. Fakt przejścia przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na własność Województwa [...] został potwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. a prawo własności Województwa w stosunku do tej nieruchomości ujawniono w księdze wieczystej nr [...]. Prezydent wyjaśnił dalej, że stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, za przejętą działkę gruntu poprzedniemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie, ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości tj. zgodnie z art. 128-138 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). odszkodowanie to ustala starosta- prezydent miasta po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość rynkową nieruchomości. Z uwagi na fakt, że w dniu [...] r. nieruchomość znajdowała się w pasie drogi krajowej, podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania - zgodnie z art. 73 ust. 2 pkt 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - jest Skarb Państwa. Odnosząc się do pism z dnia [...] r. i z dnia [...] r., w których wnioskodawcy wystąpili o przyznanie w ramach odszkodowania - nieruchomości zamiennej "pod inwestycje budowlaną" organ powołał się na treść art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że możliwość przyznania odpowiedniej nieruchomości zamiennej oznacza, że nieruchomość zamienna ma spełniać odpowiednio kryteria właściwe dla nieruchomości przejętej np. co do zbliżonej wartości, obszaru, przeznaczenia, położenia. Prezydent wyjaśnił, że przedstawione przez stronę propozycje nieruchomości zamiennych nie mogą być uwzględnione, gdyż nie stanowią własności Skarbu Państwa, a ponadto aktualnie w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje Prezydent Miasta [...], brak jest nieruchomości, spełniających warunki określone przez stronę w wyżej wskazanych pismach. Wobec braku możliwości przyznania nieruchomości zamiennej- ustalono odszkodowanie pieniężne, w wysokości równej wartości nieruchomości przejętej, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] r. Wysokość odszkodowania dla poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości ustalona została proporcjonalnie do ich udziałów we współwłasności nieruchomości określonych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. według stanu na dzień [...] r. W odwołaniu od tej decyzji współwłaściciele przejętej nieruchomości zakwestionowali stanowisko organu I instancji co do braku możliwości przyznania im- w ramach odszkodowania za nieruchomość przejętą - odpowiedniej nieruchomości zamiennej chociażby za stosowną dopłatą w przypadku wyższej wartości nieruchomości zamiennej. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał - identycznie jak organ l instancji -obowiązujący i mający zastosowanie w sprawie stan prawny, a nadto wyjaśnił, że z mocy art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (tj. 29.10.1998r.), przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że na przedmiotowej działce nr [...] w dniu [...] r. nie było już ogrodzenia, co potwierdza pismo Zarządu Dróg Miejskich w [...] z dnia [...]r. informujące na podstawie metryki ulicy [...] (od ul. [...] do granic miasta) z 1989 r., że działka od tego czasu znajdowała się w granicach pasa drogowego ul. [...] i zajmowana była pod drogę publiczną - chodnik. Taki stan na dzień [...] r. został również opisany na str. 6 operatu szacunkowego w pkt 5.3 i w załączonym do niego protokole oględzin z dnia [...] r., podpisanym przez A. F. W związku z powyższym podnoszone odwołaniem żądanie odszkodowania za konieczność przeniesienia (zburzenia) ogrodzenia i innych roszczeń nie mogła być rozpatrywana w trakcie prowadzonego postępowania, gdyż jest to sprawa z zakresu prawa cywilnego, która może być rozpatrywana w odrębnym postępowaniu przed sądem. Organ II instancji wyjaśnił jednocześnie, że dokonane przez Skarb Państwa nakłady na budowę drogi, zgodnie z wyżej wskazanym art. 73 ust. 5 nie stanowią wzrostu wartości nieruchomości. Z tych względów, w ocenie Wojewody, ustalone w decyzji odszkodowanie znajduje potwierdzenie w aktualnych przepisach prawnych. Organ wyjaśnił, ponadto, że wskazane w pismach skarżących nieruchomości zamienne nie mieszczą się w pojęciu odpowiedniej nieruchomości, gdyż różnią się w sposób znaczący od zabranej działki wartością, wielkością, przeznaczeniem, położeniem w centrum miasta i innymi cechami mającymi wpływ na wartość. W tym kontekście organ odwoławczy za wątpliwy uznał zarzut, iż występują różnice pomiędzy wycenami Urzędu sprzedawanych nieruchomości, a wycenami odszkodowawczymi, gdyż te różnice wynikają z podstawy ustalenia wartości rynkowej określonej w art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które są określane przez powoływanych rzeczoznawców majątkowych. Wskazane nieruchomości zamienne, poza tym, że nie są własnością Skarbu Państwa, to ze względu na swoją wysoką atrakcyjność nie spełniają kryterium odpowiedniej nieruchomości zamiennej. Ponadto z ustawy nie wynika bezwzględny obowiązek zabezpieczenia nieruchomości zamiennej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami zobowiązuje organy działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, co zobowiązuje te organy - poza ściśle określonymi w ustawie wyjątkami - do zbywania nieruchomości w drodze przetargów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B.F. wnosząc o uchylenie powyższej decyzji ostatecznej, zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną- poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia ku temu przesłanek; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 4 i 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną-poprzez zaniżenie wartości należnego odszkodowania w związku z zaniżeniem wartości nieruchomości podczas jej wyceny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej był uzasadniony m.in. tym, że wywłaszczona nieruchomość była nieruchomością użytkowo-mieszkalną i stanowiła istotny element planów rozbudowy przedsiębiorstwa usługowo -handlowego właścicieli. W związku z przymusowym wywłaszczeniem nieruchomości plany te musiały ulec ograniczeniu, a zapobiec temu mogło jedynie przyznanie właścicielom wywłaszczonej nieruchomości, nieruchomości zamiennej. Właściciele wskazali przykładowe nieruchomości zastępcze, byli też otwarci na propozycje organu administracji, lecz organy nie wykazały żadnej woli współpracy dla ustalenia odpowiedniej nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymagają pod pojęciem "odpowiedniej nieruchomości zamiennej" aby była to nieruchomość identyczna czy też podobna do nieruchomości wywłaszczonej, co ustawodawca potwierdził w art. 131 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzając możliwość dopłat w przypadku różnic pomiędzy wartością nieruchomości wywłaszczonej, a wartością nieruchomości zamiennej. Ponadto według skarżącej, rzeczoznawca nie był obiektywny i dokonał zaniżonej wyceny, pomijając mieszkalno- użytkowy charakter nieruchomości, jej położenie w centrum Koszalina przy głównej arterii miasta, gdzie działki osiągają najwyższą wartość. W ślad za skargą, strona skarżąca nadesłała szereg dokumentów dotyczących okoliczności związanych z zajęciem przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Wojewoda [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ II instancji wskazał miedzy innymi, że nie jest prawdą jakoby przedmiotowa nieruchomość położona była w centrum [...]. Jest ona bowiem położona w pośredniej strefie urbanizacyjnej miasta, w odległości około 3 km od centrum, w końcowym biegu ul. [...]. Zajęcie tej działki nastąpiło w 1989 r. podczas przebudowy ul. [...]. Wyliczona wartość odszkodowania jest adekwatna do wypłacanych odszkodowań na terenie Koszalina za grunty przeznaczone na cele komunikacyjne. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej dokonywaną według kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny nie tylko nie rozstrzyga spraw merytorycznie w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej, ale także nie posiada kompetencji do orzekania w sprawach należących do kognicji sądów powszechnych. Z powyższych względów nie mogły być objęte kontrolą, podnoszone w skardze oraz w nadesłanych w ślad za skargą kopiach pism i dokumentów kwestie nie należące do określonego w zaskarżonej decyzji przedmiotu rozpatrywanej sprawy, a także roszczenia strony o charakterze cywilnoprawnym takie jak odszkodowanie za rozebrany płot, czy wynagrodzenie za bezumowne użytkowanie nieruchomości. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia stawianych skargą zarzutów. Kontrolując sprawę w granicach zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd również nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zarzut naruszenia art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest chybiony. Przewidziane tym przepisem przyznanie, w ramach odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości zamiennej nie ma charakteru obligatoryjnego. Ustawodawca stworzył taką możliwość pozostawiając jej wykorzystanie uznaniu organu właściwego do ustalenia odszkodowania. Oznacza to, że po stronie właściciela przejętej nieruchomości nie powstaje na tej podstawie prawnej roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej. Uznaniowy charakter tej formy załatwienia sprawy oznacza, że organ może przyznać nieruchomość zamienną, ale nie musi, jeśli w jego ocenie nie zachodzą warunki uzasadniające taki sposób załatwienia sprawy. Właściciel "dysponuje jedynie prawem do przyjęcia albo odrzucenia propozycji przyznania nieruchomości zamiennej, nie ma natomiast roszczenia o jej przyznanie" (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska "Gospodarka nieruchomościami" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, str. 377). Sądowa kontrola zgodności z prawem decyzji uznaniowej lub- tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie- decyzji wydanej z zastosowaniem w pewnych kwestiach uznania administracyjnego- polega zatem na zbadaniu, w kontekście art. 7 § 1, 77 § 1 i art. 80 Kpa, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wiec czy nie działał dowolnie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. akt II SA 2875/95- "Wokanda" 1996, nr 6, poz. 3 ). W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, takiej dowolności nie można przypisać organom orzekającym w sprawie. Dla wyjaśnienia rozpatrywanej kwestii trzeba wyraźnie podkreślić, że sugerowany skargą sposób rozumienia ustawowego pojęcia "odpowiednia nieruchomość zamienna", użytego w art. 131 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest błędny. Z wywodów skargi wynika bowiem, że w ocenie strony skarżącej, wielkość i wartość nieruchomości zamiennej nie ma w tym wypadku żadnego znaczenia, skoro możliwe jest - z mocy art.131 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - stosowanie dopłat. Tymczasem tak nie jest. Podzielając w pełni stanowisko zaprezentowane w tym względzie w zaskarżonej decyzji dodatkowo stwierdzić trzeba, że poszczególnych uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można interpretować w oderwaniu od specyfiki i celów instytucji prawnej, której dotyczą. Z interpretacji przepisów nie można zatem robić takiego użytku, który prowadziłby do wypaczenia istoty uregulowań zawartych w zasadach ogólnych gospodarki nieruchomościami (por. J. Siegień "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" Ośrodek Doradztwa i Szkolenia, Warszawa-Jaktorów 2003, teza 1 str. 238). Przewidzianą w ustawie o gospodarce nieruchomościami formą zbywania nieruchomości przez jednostki samorządu terytorialnego oraz podmioty działające w imieniu Skarbu Państwa jest przetarg. Ustawa ta dopuszcza bezprzetargowy obrót nieruchomościami przez te jednostki, jednakże ściśle reglamentuje okoliczności stanowiące podstawę faktyczną i prawną takiego sposobu wyzbywania się nieruchomościami przez te podmioty, co zostało trafnie podkreślone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji nie do przyjęcia byłaby interpretacja, że można przydzielić nieruchomość zamienną bez względu na jej powierzchnię i wartość i inne cechy porównywalne, przy zastosowaniu dopłaty, bowiem w ten sposób dochodziłoby do obejścia ustawowej zasady zbywania przetargowego mienia komunalnego i mienia Skarbu Państwa, co- jak trafnie wywiódł Wojewoda - narażałoby decydenta na zarzut niegospodarności. Kwestia zatem wielkości powierzchni, przeznaczenia i wartości nieruchomości zamiennej powinna być brana pod uwagę w toku rozważań organu nad wnioskiem o przyznanie nieruchomości zamiennej. Takie stanowisko prezentowane jest od lat w piśmiennictwie (por. T. Woś " Wywłaszczenie i zwrot nieruchomości" Wydawnictwo Prawnicze PWN 1998 str. 129 oraz wyżej wskazane komentarze J. Siegienia i J. Szachułowicza i innych ). W aktach sprawy przekazanych przez organ sądowi wraz z odpowiedzią na skargę, znajduje się "Plan wykorzystania nieruchomości położonych w granicach administracyjnych Miasta [...] będących w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa w 2005 r. bez trwałego zarządu, użytkowania" według stanu na dzień 1.01,2005 r. Analiza przyjętych w tym planie okoliczności tj. położenia, powierzchni, rodzaju użytków, przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego , planu wy-korzystania-sposobu zagospodarowania, wartości i innych uwag, co do wyszczególnionych w nim nieruchomości wskazuje, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny stwierdzając brak możliwości wytypowania "odpowiedniej nieruchomości zamiennej". Nie ma zatem podstaw do skutecznego twierdzenia, że organy te naruszyły granice uznania administracyjnego w powyższej kwestii, co prowadzi do stwierdzenia niezasadności omawianego zarzutu skargi. Chybiony jest także zarzut zaniżenia wartości przejętej nieruchomości. W skardze co do tego zarzutu nie wskazano żadnych konkretnych naruszeń przepisów prawa poza zarzutem braku obiektywizmu ze strony rzeczoznawcy sporządzającego operat. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji w konfrontacji z operatem szacunkowym nie daje również podstaw do stwierdzenia zasadności tego zarzutu. Operat szacunkowy sporządzony został, przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia i zawiera wszystkie wymagane ustawą o gospodarce nieruchomościami (art. 130 ust. 2, art. 149-159) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) elementy przewidziane dla tego rodzaju opinii. Operat ten uwzględnia uregulowanie szczególne jakim jest - w stosunku do określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasad ustalania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną - przepis art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanowiący, że: "Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem". Wywody skargi zarzucające nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę "mieszkalno-usługowego" charakteru przejętej nieruchomości nie mogą być uwzględnione ponieważ przepisy dotyczące zasad wyceny nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nie przewidują uwzględnienia takiej okoliczności. Autor operatu szacunkowego kwestie tę wyjaśnił w jego pkt. 3.2.2 "Uwarunkowania prawne" wskazując zasadnie, że dla potrzeb wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego dla ustalenia odszkodowania o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stosuje się przepisy § 36 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 5 wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Oznacza to, że w niniejszej sprawie dla określenia wartości gruntów zajętych pod drogę publiczną, należało zastosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele i tak to zostało ustalone- jak wynika to z operatu. W tym stanie sprawy sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja zgodna jest z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. Na marginesie należy wyjaśnić stronie, że Trybunał Konstytucyjny stwierdzając w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r, SK11/02, OTK-A2004/7/66 o zgodność art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. w uzasadnieniu tego wyroku zawarł szeroki wywód wyjaśniający, że prawa konstytucyjnie chronione nie maja charakteru absolutnego, a zatem dopuszczalne jest ze względu na ważny interes publiczny ograniczenie prawa własności przy jednoczesnej niepełnej ekwiwalentności odszkodowania z uwagi na ważny cel jakim kierował się ustawodawca. Powyższe względy mając na uwadze należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.