II SA/Sz 678/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nakazał B. i W. S. rozbiórkę przyczepy gastronomicznej o wymiarach 5 m x 2,4 m, ustawionej na wyodrębnionym terenie działki nr [...] przy ul. [...] w U.. Decyzja ta na skutek wniesionego odwołania została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. W wyniku wniesionej przez B. S. i W. S. skargi na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 850/14, oddalił skargę. Wyrok stał się prawomocny od dnia 5 maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. upomnieniem z dnia [...] r. wezwał W. S. do rozbiórki przyczepy gastronomicznej o wymiarach 5 m x 2,4 m ustawionej na wyodrębnionym terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...] bez pozwolenia właściwego organu. Upomnienie to doręczono skarżącemu dnia [...] r. Z ustaleń kontroli wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. w sprawie nakazu rozbiórki przyczepy gastronomicznej, przeprowadzonej przez inspektorów nadzoru budowlanego w dniu [..] r., wynikało, że obiekt objęty nakazem rozbiórki nadal stoi na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] . Postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 i art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na W. S. a grzywnę w wys. [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r., tzn. rozbiórki przyczepy gastronomicznej o wymiarach 5 m x 2,4 m ustawionej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] , ustalając jednocześnie opłatę za wydanie postanowienia w wys. [...] zł oraz wzywając zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym w terminie 7 dni do daty doręczenia postanowienia. Z treści postanowienia z dnia [...] r. wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił zarzutów wniesionych przez zobowiązanych B. S. i W. S. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego w oparciu o tytuły wykonawcze nr [...] . W. S. wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na postanowienie z dnia [...] r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wskazując, że nie może zrealizować decyzji o rozbiórce, gdyż nie jest właścicielem spornego obiektu i nie może decydować o jego losie, tym bardziej dokonać jego rozbiórki. Kopia dokumentów określających właściciela obiektu, tj. dowód rejestracyjny i OC, były przedłożone do organu powiatowego na wstępnym etapie postępowania i powinny znajdować się w aktach sprawy. Z tego względu postanowienie oraz nakaz rozbiórki obiektu należy wstrzymać do wyjaśnienia właściwego adresata postanowienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (ZWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 119, art. 121 § 2 i 4, art. 122 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] , po rozpatrzeniu zażalenia W. S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia ZWINB przytoczył treść przepisów art. 119 § 1 i art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wyjaśnił, że egzekwowanie przedmiotowego obowiązku od zobowiązanego – jako inwestora samowoli budowlanej oraz podmiotu faktycznie władającego nieruchomością jako jej dzierżawca – uzasadnia nakaz rozbiórki przyczepy gastronomicznej, wynikający z ostatecznej decyzji organu powiatowego, po oddaleniu na nią skargi prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Organ wskazał, że na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwe badania zasadności obowiązku nałożonego ostateczną decyzją organu administracyjnego. Ponadto, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia grzywny mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. W skardze wywiedzionej na postanowienie ZWINB z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W. S. podniósł zarzut nieprawidłowego określenia go jako adresata decyzji o nakazie rozbiórki. Podkreślił, że nie są z żoną właścicielami obiektu i nastąpił błąd co do osoby zobowiązanej. Skarżący wyraził zdziwienie z faktu nieuwzględnienia tego zarzutu w postanowieniu wydanym w sprawie zgłoszonych zarzutów. W jego ocenie, nałożenie nakazu rozbiórki naraża ich na koszty i dolegliwą procedurę, stanowi nieuzasadnione zwolnienie z obowiązku inwestora-właściciela obiektu, który stanowi przedmiot samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona skarga nie jest zasadna. Jej przedmiot stanowi postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Kontroli sądu podlega zatem legalność postanowienia wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), dalej określanego skrótem "u.p.e.a.", co należy podkreślić ze względu na zarzuty skargi kwestionujące zasadność innych rozstrzygnięć takich jak decyzja o nakazie rozbiórki, czy postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych. Skarżący został zobowiązany do rozbiórki obiektu tymczasowego – przyczepy gastronomicznej o wymiarach 5 m x 2,4 m ustawionej na wyodrębnionym terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...] . Jak wynika z akt administracyjnych i co jest okolicznością niesporną, decyzja nakazująca rozbiórkę ww. obiektu jest ostateczna i prawomocna, wobec prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 850/14, oddalającego skargę B. S. i W. S. na decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skarżący był wzywany przez organ powiatowy do wykonania obowiązku rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. W związku z faktem, iż obowiązek nie został wykonany organ wszczął postępowanie egzekucyjne i nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. Rzeczą Sądu było zatem zbadanie, czy zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego środka egzekucyjnego. Na podstawie art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Organem egzekucyjnym jest, stosownie do art. 1a pkt 7 u.p.e.a., organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych w imieniu własnym decyzji i postanowień. Przepis art. 119 § 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Celem zastosowania tego środka egzekucyjnego jest przymuszenie osoby zobowiązanej do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Środek ten powinien być zatem na tyle dolegliwy, aby osoba zobowiązana zastosowała się do żądania organu, przy czym grzywna w celu przymuszenia może być, o czym stanowi art. 121 § 1 u.p.e.a., nakładana wielokrotnie. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 813/11,dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W niniejszej sprawie obowiązek rozbiórki obiektu – przyczepy gastronomicznej znajdującej się na działce oznaczonej numerem [...] przy ul. [...] w [...] wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie ulega również wątpliwości, że nie został on wykonany pomimo wezwania. W tych okolicznościach wszczęcie postępowania egzekucyjnego było uzasadnione. Zdaniem Sądu, zasadnym było również zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. Organ stosując ten środek nie naruszył zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 7 § 2 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w przypadku orzeczenia rozbiórki grzywna w celu przymuszenia powinna być stosowana przed wykonaniem zastępczym, jako środek mniej uciążliwy dla osoby zobowiązanej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Po393/14). Należy bowiem zwrócić uwagę, że wykonanie zastępcze, o którym mowa w art. 127 u.p.e.a. następuje na koszt i ryzyko zobowiązanego. Zlecenie wykonania takich prac wyspecjalizowanej firmie w oczywisty sposób wiązałoby się z wyższymi kosztami. W konsekwencji nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest w tym przypadku środkiem zdecydowanie bardziej korzystnym dla skarżącej, bowiem w przypadku rozbiórki (usunięcia) konstrukcji jaką jest przyczepa gastronomiczna, poniosłaby mniejsze koszty, aniżeli w przypadku wykorzystania firmy zewnętrznej. Również wysokość nałożonej grzywny, biorąc pod uwagę cel jaki ma spełnić, w okolicznościach niniejszej sprawy oraz okresu niewykonania nieskomplikowanego obowiązku, jest w ocenie sądu adekwatna i mieści się w ramach zakreślonych art. 121 § 2 u.p.e.a. Sąd nie uznał zasadności zarzutów skargi odnoszących się do błędnego określenia strony postępowania egzekucyjnego i w konsekwencji nałożenia grzywny na niewłaściwą osobę. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że ocena zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia obejmuje również badanie, czy środek ten został zastosowany wobec prawidłowo określonej strony postępowania, a zatem wobec osoby, która jest zobowiązana do określonego zachowania, które to zachowanie (działanie, zaniechanie) organ chce wyegzekwować. Osobą zobowiązaną jest więc adresat decyzji nakładającej obowiązek określonego działania, który to obowiązek jest egzekwowany w niniejszym postępowaniu. Za punkt wyjścia zatem należało przyjąć istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek, który nie został wykonany. Decyzja jest ostateczna, a więc i wykonalna, co oznacza, że może być egzekwowana w drodze egzekucji. Zaznaczyć należy, co słusznie zauważył również organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w postępowaniu egzekucyjnym merytoryczna zasadność nałożenia obowiązku, który jest egzekwowany nie może być badana. Prawidłowość nałożenia obowiązku rozbiórki w niniejszej sprawie była przedmiotem postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji badanej następnie przez organ odwoławczy i wojewódzki sąd administracyjny. W postępowaniu tym była również badana prawidłowość określenia stron postępowania. W tych okolicznościach, zarzuty odnoszące się do niewłaściwego oznaczenia strony nie mogły być uznane za skuteczne. Adresatem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia mogła być tylko osoba, na którą nałożono obowiązek rozbiórki, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznając zarzuty skargi za niezasadne oraz nie dostrzegając z urzędu w kwestionowanym postanowieniu uchybień przepisom prawa, które skutkować mogłyby uwzględnieniem skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.