II SA/Sz 679/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy D., powołując się na art. 20 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1, 1b, art. 24, art. 29, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), przepisów rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018 r. poz. 1497), odmówił J. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem H. B.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że niepełnosprawność męża wnioskodawczyni powstała po ukończeniu przez niego 53 roku życia, zatem wnioskodawczyni nie kwalifikuje się do świadczenia pielęgnacyjnego w myśl art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ wyjaśnił, że rozpatrywał wniosek z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. TK K 38/13. Jednak wyrok ten nie uchylił przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś w uzasadnieniu wyroku podano, że: konieczna jest zmiana ustawy przez ustawodawcę; że Trybunał orzeka o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego; wyrok nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. J. B., działając poprzez pełnomocnika, odwołała się od ww. decyzji, zarzucając naruszenie: - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 23 krio oraz art. 27 krio przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że małżonkowi, na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, - błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, - przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. odwołująca się wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji z dnia [...] r. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślając, że ustawodawca uniemożliwił łączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z innymi świadczeniami z zabezpieczenia społecznego. Na podstawie akt administracyjnych Kolegium ustaliło, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem, na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. przyznane decyzją nr [...] z dnia [...] r., a zatem do tego dnia świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. Wbrew twierdzeniom odwołania, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – stosownie do unormowań prawnych – stanowi przeszkodę ustawową do przyznania wnioskowanego świadczenia, a zatem odmowa jego przyznania jest uzasadniona. Wprawdzie składając w dniu 25 lutego 2019 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, skarżąca wniosła również o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy, jednakże wniosek ten nie został dotychczas rozpatrzony przez organ I instancji. Póki w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja przyznająca stronie specjalny zasiłek opiekuńczy, wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może być pozytywnie rozpatrzony. Tym samym decyzja organu jest prawidłowa i nie narusza prawa. J. B. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art.7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne uznanie, naruszające zasadę praworządności, iż skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do ustalenia na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2019 r. Na mocy art. 200, art. 205 § 2, art. 210 § 1 p.p.s.a. wniosła o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a na mocy art. 119 p.p.s.a. o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona według kryterium zgodności z prawem, dokonana w trybie uproszczonym, co przewiduje art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", potwierdziła zasadność wniesionej skargi. Przedmiotem sporu pomiędzy skarżącą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym jest prawo skarżącej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście przesłanek określonych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), dalej określanej jako "ustawa" lub "o.ś.r.". Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zdaniem Kolegium, przyznane skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem, na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r., mocą decyzji nr [...] z dnia [...] r., oznacza, że do 31 października 2019 r. świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium dostrzegło, że składając w dniu 25 lutego 2019 r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca wniosła również o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Zdaniem Sądu, okoliczności tej organ przydał jednak niewłaściwe skutki. Zauważyć należy, że nie jest winą skarżącej, iż pomimo jej wniosku z dnia 20 lutego 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, wniosek ten nie został przez organ prawidłowo rozpatrzony. Przyjmując argumentację Kolegium, odmienną od przyczyny odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazanej przez organ I instancji, a mianowicie, że jedyną przeszkodą do pozytywnego rozpatrzenia sprawy było dalsze posiadanie przez stronę prawa do zasiłku opiekuńczego, Kolegium winno uchylić decyzję organu I instancji ze wskazaniem na konieczność jednoczesnego uchylenia (na wniosek strony) decyzji z dnia [...] przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy oraz przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nie wskazał bowiem innych powodów, które stałyby na przeszkodzie pozytywnemu rozpoznaniu wniosku skarżącej, w szczególności nie odniósł się do argumentacji organu I instancji odwołującej się do wykładni i zastosowania art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W zaistniałej sytuacji Kolegium nie powinno odwoływać się do negatywnej przesłanki dalszego funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o specjalnym zasiłku opiekuńczym, skoro strona stosowny wniosek o jej uchylenie złożyła, lecz nie został on do czasu orzekania przez organ odwoławczy rozpatrzony. Uwzględnienie skargi z powodu nieprawidłowego zastosowania przez Kolegium w niniejszej sprawie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy byłoby niezasadne, gdyby trafna okazała się argumentacja przedstawiona w negatywnej dla skarżącej decyzji organu I instancji. Z tego względu Sąd ocenił również prawidłowość wykładni przez organ I instancji przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt K 38/13. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W wyroku z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: 1. Art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 559 i 567) jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trafnie zauważył organ I instancji, że pomimo stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w określonym przez Trybunał zakresie, przepis ten nie został zmieniony przez prawodawcę. Znaczenie powyższego wyroku dla praktyki orzeczniczej podmiotów stosujących ww. przepisy ustawy było już niejednokrotnie wyjaśniane w wyrokach m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17 Sąd stwierdził, że sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, dlatego nie mogą się uchylić od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia. Uzasadnienie nie stanowi bowiem treści rozstrzygnięcia, jak również nie zastępuje go. Zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, dlatego brak jest podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Następnie NSA zwrócił uwagę, że jeżeli Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 8/19 stwierdzono, że w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tożsamo wskazał NSA w wyroku z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1600/16 uznając, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. może być stosowany, lecz z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Odnośnie prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do zasiłku dla opiekuna Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w orzeczeniu z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19 wyjaśniając, że dla uniknięcia zbiegu świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być zatem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. Przypomnienia wypada, że w myśl ww. przepisu, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawioną w cytowanych wyżej orzeczeniach interpretację przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ocenę skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., o sygn. akt K 38/13. Konsekwencją powyższego jest uznanie nieprawidłowej wykładni i zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 17 ust. 1b ustawy. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej z dnia 20 lutego 2019 r., organ uwzględni sposób rozumienia przepisów ustawy oraz powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przedstawiony w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Wobec stwierdzenia naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego polegającego na ich błędnej wykładni i zastosowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących koszty ustanowienia przez skarżącą pełnomocnika w sprawie, Sąd orzekł na mocy art. 205 § 2 p.p.s.a.