II SA/Sz 680/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących W. K. i R. K. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] [...], działając na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 1 Uchwały Nr XII/68/07 Rady Gminy z dnia 23 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, ustalił na rzecz W. R. W.K. opłatę adiacencką w wysokości [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonych numerami działek: od nr [...]o łącznej pow. [...] ha, położonych w obrębie, wywołanego podziałem działki numer [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na wniosek właścicieli nieruchomości W. i R. W. K., ostateczną decyzją z dnia [...]., Wójta Gminy, zatwierdzony został podział nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie działki o numerach: od nr [...] do nr [...]. Podstawą ustalenia opłaty za wzrost wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości jest operat szacunkowy z dnia [...], sporządzony na zlecenie Gminy i, przez rzeczoznawcę majątkowego J. A. Z operatu wynika, że wartość rynkowa nieruchomości określona została przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania parami. Do porównań wybrano nieruchomości gruntowe niezabudowane z rynku lokalnego, których transakcje zawarto w okresie od [...]. Zgodnie z procedurą metody porównywania parami, określony został stopień niezgodności pomiędzy cechami określającymi wybrane obiekty i przeprowadzono korektę tych różnic w odniesieniu do nieruchomości szacowanej. Wartość nieruchomości przed podziałem określono na kwotę [...], a wartość nieruchomości po podziale odpowiednio na kwoty: [...] powierzchni. W związku z częściowym zajęciem działki oznaczonej nr [...] podziemną instalacją przydomowej oczyszczalni ścieków (obsługuje budynek), która nie występowała w przypadku działek z analizowanego zbioru, wartość tej działki obniżono współczynnikiem korekcyjnym () zgodnie z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny. Organ stwierdził, że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego podejście, metoda oraz technika do określenia wartości nieruchomości oznaczonej przed podziałem numerem działki [...] i po jej podziale numerami działek: od nr [...] do nr [...], zgodne są z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zaznaczył, że wartości ustalone przez rzeczoznawcę majątkowego są wartościami rynkowymi wynikającymi ze znajomości oraz analizy rynku nieruchomości. Zdaniem organu, rzeczoznawca majątkowy przedstawił w operacie szacunkowym wszystkie konieczne informacje o szacowanej nieruchomości i nieruchomościach podobnych, a dokonana w operacie wycena przedmiotowych nieruchomości jest prawidłowa. Według operatu szacunkowego, wartość nieruchomości przed dokonanym podziałem wynosiła [...], a po dokonaniu podziału [...]. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował zatem wzrost wartości nieruchomości o [...]. Do ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie organ przyjął stawkę procentową w wysokości 30 %, ustaloną przez Radę Gminy w § 1 Uchwały Nr XII/68/0723 listopada 2007r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Opłata ta, wynosząca 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale wynosi [...]. Organ stwierdził, iż rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] w sposób szczegółowy i wyczerpujący odniósł się do uwag stron postępowania, wniesionych do sporządzonego operatu. Zdaniem organu I instancji, operat ten spełnia wszystkie wymogi stawiane przez przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji, gdy strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, winna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu. W odwołaniu od powyższej decyzji, W. i R. K. zarzucili naruszenie przez organ przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Wskazali, że w piśmie z dnia [...] zgłaszali szereg uwag do sporządzonego operatu, zarzucając iż zawiera on nieścisłości, np. twierdzenie, że działki powstałe w wyniku podziału są niezabudowane, podczas gdy na działce [...] trwa budowa budynku gospodarczego. Bryłę budynku biegły widział w dniu [...] podczas dokonywania oględzin, stąd jego zapis o tym, że działki są niezabudowane jest błędny. Nadto rzeczoznawca nie odniósł się w żaden sposób do faktu wyznaczenia na działce nr [...] stanowiska archeologicznego, co wiąże się z szeregiem obowiązków spoczywających na właścicielu nieruchomości. Odwołujący się zakwestionowali też zasadność sporządzenia zestawienia cen działek o małych obszarach, składającego się z pozycji i zestawienia cen działek o dużych rozmiarach składającego się z pozycji, obliczenia na tej podstawie różnicy cen i dalszego wykorzystania tych wielkości do celów porównawczych. Jeżeli rzeczoznawca w celach porównawczych wybrał po nieruchomości podobne, to powinien obliczyć różnicę cen wybranych przez siebie nieruchomości i w dalszych obliczeniach korzystać z tej wielkości. W. i R. K. wskazali, że rzeczoznawca powołał się na bliżej nieokreślone analizy rynku wskazujące na to, że położenie nieruchomości na terenach objętych ochroną archeologiczno - konserwatorską nie ma wpływu na ich cenę, a tym samym wartość, jednakże nie podał kto dokonał takiej analizy, kiedy i gdzie ją opublikował, aby można byłoby się z nią zapoznać. Zarzucili, że rzeczoznawca nie wyjaśnił sposobu obliczenia różnicy cen przyjętej do celów porównawczych. Ponadto stwierdzili, iż operat nie poddaje się jakiejkolwiek weryfikacji z uwagi na brak danych umożliwiających identyfikację przyjętych do porównania nieruchomości, tj. warunków zawarcia transakcji czy cech nieruchomości przyjętych jako podobne. Zdaniem odwołujących się, wskazanie nieruchomości służących do porównania w ramach postępowania dotyczącego ustalenia opłaty adiacenckiej poprzez podanie danych pozwalających na określenie lokalizacji nieruchomości nie podlega ochronie przewidzianej w ustawie o ochronie danych osobowych i nie może być utajnione na podstawie art. 175 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak twierdzi rzeczoznawca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art.98a ust.1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i Uchwały Nr XII/68/07 Rady Gminy z dnia 23 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, po rozpatrzeniu odwołania W. i R. K., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium po przytoczeniu treści art. 98 ust. 1a i art.98a ust. 1ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdziło, iż skoro ostateczna decyzja o podziale nieruchomości, stanowiąca własność stron, stała się ostateczna w dniu [...], to nie upłynął termin w którym dopuszczalne jest ustalenie opłaty. W dacie podziału obowiązywała też stosowna stawka opłaty adiacenckiej określona uchwałą rady gminy. W ocenie organu odwoławczego, sporządzony w sprawie operat został opracowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i wiedzę zweryfikowaną w sposób przewidziany przez ustawodawcę. Zawarte w operacie dane, jak również sama istota zawodu rzeczoznawcy majątkowego sprawia, iż brak jest podstaw do twierdzenia iżby osoba opracowująca operat nie posiadała pogłębionej wiedzy o lokalnym rynku nieruchomości. Rzeczoznawca posiada zagwarantowany prawem dostęp do informacji o transakcjach, niedostępny dla osób nie wykonujących tego zawodu a brak związania stosunkiem zatrudnienia ze zleceniodawcą wraz z odpowiedzialnością zawodową za dokonywane czynności gwarantuje obiektywizm i profesjonalizm w działaniu. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji przeprowadził i odzwierciedlił w aktach sprawy wnikliwą analizę operatu, która potwierdziła zgodność powyższego oszacowania z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz standardami zawodowymi. Organ odwoławczy podał, że mimo kwestionowania przez odwołujących się treści operatu, nie przedstawili oni żadnego dowodu na poparcie swych zarzutów. Z uwagi na fakt, iż strony nie posiadają wiedzy specjalnej z zakresu wyceny nieruchomości, organ uznał ich stanowisko za subiektywną ocenę wartości rynkowej nieruchomości, nie dające jednak racjonalnych podstaw do podważania wartości ustalonych przez niezależnego biegłego. Odnosząc się do zarzutów wyrażonych w odwołaniu Kolegium wskazało, że przyjęcie przez rzeczoznawcę stanu nieruchomości z dat wydania decyzji podziałowej i jej ostateczności jest prawidłowy i wynika wprost z przepisów. W tym zakresie nie mogło mieć więc znaczenia dla wyceny, iż w późniejszym okresie na jednej z wydzielonych działek rozpoczęto wznoszenie zabudowy, która była widoczna w dacie oględzin nieruchomości. W ocenie Kolegium, subiektywne przekonania strony nie dają podstaw do kwestionowania ustaleń rzeczoznawcy w zakresie znaczenia dla wartości nieruchomości obowiązków narzuconych właścicielowi przez Urząd Ochrony Zabytków oraz trendów na rynku nieruchomości. Wiedza w powyższym zakresie ma charakter specjalnej i jest oparta na zawodowej wiedzy rzeczoznawcy o rynku nieruchomości. Bez przedstawienia stosownego dowodu, a nawet rzeczowej argumentacji przez stronę na poparcie wadliwości działania rzeczoznawcy nie sposób powyższe kwestionować, tym bardziej, iż w zakresie ograniczeń, zasady ochrony archeologicznej nie zmieniły się dla nieruchomości w stanie przed i po podziale. Kolegium nie znalazło też podstaw do kwestionowania doboru nieruchomości podobnych. Wskazało, iż identyfikacja danych nieruchomości wykorzystanych w operacie, w oparciu o dane w nim zawarte jest bardzo utrudniona a nawet niemożliwa, jednak rzeczoznawca dokonując szczegółowych wyliczeń wartości uczynił to po określeniu zasad gradacji cech dla parametrów: korzystne, średnio korzystne, niekorzystne itp. Powyższe pozwala na wystarczającą weryfikację podobieństwa działek wykorzystanych w toku oszacowania, która jest wobec tego wykazana. W. i R. K. powyższą decyzję Kolegium zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze podnieśli zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. co doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Skarżący powtórzyli zarzuty zawarte już wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i wyjaśnili, że w toku postępowania nie kwestionowali przyjętego przez rzeczoznawcę podejścia, metody czy techniki i ich zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz podnosili swoje wątpliwości co do prawidłowości lub zupełności przyjętych przez rzeczoznawcę założeń. Wskazali, że ich wątpliwości co do prawidłowości zestawienia działek przyjętych do porównania nie rozwiał ani organ pierwszej ani drugiej instancji. Nie zgodzili się ze stanowiskiem Kolegium, które bezkrytycznie wierzy w zawodową wiedzę rzeczoznawcy oraz w to, iż weryfikacja działek możliwa jest w oparciu o gradację cech nieruchomości podanych jako korzystne, średnio korzystne, niekorzystne itp. Skarżący wskazali, iż opisy ich działek w operacie według podanych cech nie zgadzają się z rzeczywistym stanem rzeczy, więc tym bardziej nie mają pewności co do cech działek przyjętych do porównania. Ponadto skarżący wskazali, że Kolegium w ogóle nie ustosunkowało się do kwestii utraty wartości nieruchomości, w związku ze zbyt bliską lokalizacją farm wiatrowych, a rzeczoznawca w swoich wyjaśnieniach z dnia [...] zbył ten temat jednym zdaniem. Skarżący nie wiedzą więc czy działki wybrane przez rzeczoznawcę jako podobne, miały tę cechę. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty zawarte uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie jest zgodny z prawem, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest opłata adiacencka ustalona z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem geodezyjnym ustalona i nałożona na skarżących na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami Skarżący zostali zobowiązani do uiszczenia tej opłaty w wysokości [...] w oparciu o ustalenia zawarte w operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, ocenionym przez organy obu instancji orzekające w sprawie, jako formalnoprawnie prawidłowy i nie budzący uzasadnionych wątpliwości. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny operatu szacunkowego, którą skarżący kwestionują. W związku z tym wyłania się konieczność podkreślenia, że uzasadnienia zarówno decyzji organu I instancji jak i SKO są bardzo obszerne i co do wykładni art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej "u.g.n." oraz oceny roli operatu szacunkowego i zasad oceny dowodu z tej opinii są na ogół trafne. Są to jednak wywody teoretyczne i częściowo oderwane od realiów niniejszej sprawy, w której zasadniczy problem sprowadza się bowiem do oceny dowodu z operatu szacunkowego, który ma charakter opinii biegłego. Rzeczoznawca majątkowy posiada bowiem wiadomości specjalne z zakresu wyceny nieruchomości, których nie posiada ani organ orzekający w przedmiocie opłaty adiacenckiej, ani sąd rozpatrujący skargę na decyzję wydawaną w tym przedmiocie. Dlatego między innymi ustawodawca w art. 157 ust. 1 u.g.n. zawarł przepis stanowiący, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Nie oznacza to jednak, że ilekroć strona kwestionuje operat, tylekroć powinna przedłożyć ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Takie rozumowanie zakładałoby bowiem, że organ w ogóle jest zwolniony od dokonania własnej oceny operatu. Tymczasem tak nie jest, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza stosowania przepisów Kodeksu administracyjnego zawierających reguły ogólne postępowania dowodowego w tym zasady oceny dowodów. Istota problemu występującego w niniejszej sprawie ma swoje podłoże w ustaleniu granicy pomiędzy tym, co należy do oceny organu administracji publicznej w ramach oceny dowodu, a tym co należy do wiadomości specjalnych i może być weryfikowane wyłącznie w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n. W ocenie Sądu, o tym jak linia tego podziału będzie przebiegała w konkretnej sprawie decydowały będą realia tej sprawy, nie ma bowiem jednej uniwersalnej, zapisanej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, zasady oceny dowodu z opinii biegłego. Dowód ten podlega ocenie tak jak każdy inny dowód wymieniony w art. 75 § 1 K.p.a. Do oceny tej będą miały zatem zastosowanie reguły wyrażone w art. 77 § 1 K.p.a. i w art. 80 K.p.a. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Przepis art. 80 K.p.a., który wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów nie wskazuje jakie są granice swobody organu dokonującego oceny dowodów. Jest oczywiste, że wyznacza je całokształt materiału dowodowego, który należy przeanalizować. W odniesieniu do takiej opinii biegłego jaką jest operat szacunkowy, w uzasadnieniach swoich decyzji organy orzekające w sprawie dokonały przede wszystkim oceny o charakterze formalno-prawnym, a zatem zbadały czy operat sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, czy jest ważny, czy zawiera wszystkie wynikające z przepisów prawa elementy. Jednakże ograniczenie oceny dowodu z operatu szacunkowego tylko do takiej oceny jest, zdaniem sądu, niewystarczające. Operat szacunkowy, jak każda opinia biegłego powinien podlegać ocenie również pod względem jego logiczności i wewnętrznej spójności. Jeśli bowiem występują w nim ustalenia wewnętrznie sprzeczne i nielogiczne, to nie potrzeba wiedzy specjalnej aby je dostrzec i zlecić rzeczoznawcy ich wyjaśnienie i usunięcie. W niniejszej sprawie strona złożyła zastrzeżenia do operatu szacunkowego już na etapie postępowania przed organem I instancji, za prawidłowe uznać trzeba postępowanie tego organu, który zobligował autora operatu do ustosunkowania się do tych zarzutów. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie sprawdziły, o czym świadczy treść uzasadnień ich decyzji, czy stanowisko rzeczoznawcy jest wyczerpujące i czy logicznie wyjaśnia istotę problemu, który legł u podstaw zarzutu strony. Nie oznacza to jednak, że każdy podnoszony w skardze argument jest zasadny i skutecznie podniesiony. W szczególności, zarzucany skargą brak odniesienia się przez organ odwoławczy do dokonanego przez rzeczoznawcę ustosunkowania się do zarzutu nie uwzględnienia w operacie szacunkowym wpływu wyznaczenia na działce nr [...] stanowiska archeologicznego na jej wycenę, nie może być uznany za naruszenie mające wpływ na wynik sprawy, skoro z przepisów prawa materialnego nie wynika obowiązek uwzględnienie takiej okoliczności, a zatem co do tej kwestii decydujące znaczenie posiadają wiadomości specjalne autora operatu. Wskazać też trzeba, że przepisy prawa materialnego nie przewidują ujawniania w operacie danych identyfikacyjnych działek gruntu wziętych do dokonania analizy porównawczej. Przede wszystkim jednak, organy orzekające w sprawie nie dostrzegły w treści operatu ewidentnej niejasności, a nawet sprzeczności w przyjętych przez rzeczoznawcę kryteriach oceny, co trafnie zarzucili skarżący w skardze. W opisie stanu nieruchomości ppkt 2.2. (str. 5) rzeczoznawca dokonując oceny dojazdu do nieruchomości przed podziałem ustalił, że działka [...] posiada dostęp do nieutwardzonych dróg – gminnej () i poprzez rów () - do drogi stanowiącej przedmiot własności Skarbu Państwa (), a ponadto do drogi nr geod. [...] (przedmiot własności Powiatu) utwardzonej asfaltem. Co do działek nowo wydzielonych rzeczoznawca ustalił, że dojazd "przewidziany jest z ww. drogi gminnej – dz. gruntu nr [...], która- jak wcześniej wskazał - jest drogą nieutwardzoną. Dokonując oceny rynku w aspekcie cech rynkowych (tabela) dla cechy "" rzeczoznawca przewidział oceny: "" (z opisem: ","), "" "droga częściowo utwardzona (podbudowa trwała lub czasowe ustabilizowanie gruntu, bezpośrednio przy działce"), "" ("nawierzchnie gruntowe, nierówne, trudno dostępne w złych warunkach pogodowych"). Autor operatu szacunkowego określił wartość cechy "dojazd" na () . Dokonując charakterystyki obiektów w aspekcie cech rynkowych rzeczoznawca przyjął dla wszystkich działek po podziale ( [...] ) dojazd jako " ", co jest niezrozumiałe w świetle wskazanych na str. operatu ustaleń, że działki te mają dostęp do nieutwardzonej drogi gminnej (dz. Nr[...]), zaś opis dojazdu uznanego za dobry to "droga utwardzona bezpośrednio przy działce". Ustalenia te są wewnętrznie sprzeczne, a ich dostrzeżenie nie wymagało wiadomości specjalnych, a jedynie przeczytania ze zrozumieniem całego operatu. Niedostrzeżenie tej wewnętrznej niespójności operatu oraz brak zobowiązania rzeczoznawcy do ustosunkowania się do tej kwestii, nie pozwala na uznanie dokonanej przez organy orzekające w sprawie oceny tego dowodu, za mieszczącą się w granicach swobody określonej w art. 80 K.p.a. Przyjęcie zatem w zaskarżonej decyzji, że operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo jest co najmniej przedwczesne. Dodatkowo tez zauważyć trzeba, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, mimo że z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. nie odniósł się do konkretnych zarzutów odwołania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie wyżej wskazanej rozbieżności w ustaleniach operatu, o ile organ ten nie stwierdzi, że z powodu przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 98 a zd. 3 u.g.n. doszło do przedawnienia ustalenia opłaty adiacenckiej. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzenia naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o przepis art. 200 P.p.s.a.