II SA/Sz 681/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji tych zajęć dla nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze w prowadzonych przez Miasto i Gminę przedszkolach, szkołach oraz w Międzyszkolnym Ośrodku Sportowym o d d a l a skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] numer [...] Wojewoda stwierdził nieważność § 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji tych zajęć dla nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze w prowadzonych przez Miasto i Gminę przedszkolach, szkołach oraz w Międzyszkolnym Ośrodku Sportowym. Organ nadzoru stwierdził, iż treść § 2 uchwały jest sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 z późno zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż podstawę prawną przedmiotowej uchwały, wskazaną przez Radę, stanowi art. 42 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela. Wskazane przepisy przyznają organowi prowadzącemu szkołę, w tym przypadku Radzie Miejskiej , po uzyskaniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, prawo do określenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli oraz do przyznania zwolnień od obowiązku realizacji zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Korzystając z powyższych uprawnień, Rada Miejska w § 1 przedmiotowej uchwały zwolniła z obowiązku prowadzenia zajęć z uczniami - dyrektorów przedszkoli, szkół podstawowych, gimnazjum oraz międzyszkolnego ośrodka sportowego. Natomiast w § 2 uchwały zawarto zapis, iż na pisemny i umotywowany wniosek dyrektora szkoły, Burmistrz , może udzielić zgody na realizację przez dyrektora w ramach tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych - zajęć w wymiarze maksymalnie do 6 godzin tygodniowo. Powyższym postanowieniem Rada w istocie przekazała kompetencję do określenia zasad udzielania zniżek w obowiązkowym wymiarze godzin zajęć nauczycieli, Burmistrzowi , który według własnego uznania ma decydować, o wyrażeniu zgody na realizację przez dyrektora zajęć w wysokości do 6 godzin tygodniowo. Tym samym to Burmistrz, a nie Rada, będzie ustanawiał zasady udzielania i rozmiar zniżek, co w świetle art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela jest niedopuszczalne. Organ podkreślił, iż Kurator Oświaty, opiniujący projekt przedmiotowej uchwały, w piśmie z dnia [...] (znak: [...]) wyraził negatywne stanowisko do treści omawianego zapisu uchwały. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Radę Miejską . Skarżąca podniosła, iż w toku postępowania organ nadzoru nie zastosował przepisu art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późno zm.), który znajduje zastosowanie również we - wszczynanym z urzędu - postępowaniu nadzorczym prowadzonym w oparciu o ustawę o samorządzie gminnym, rażąco naruszając tym samym zasadę ogólną postępowania administracyjnego - czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ, który wszczął z urzędu postępowanie administracyjne zakończone wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność przedmiotowej uchwały w części, nie zawiadomił strony, w tym przypadku Rady Miejskiej , uniemożliwiając jej tym samym czynne uczestnictwo w postępowaniu, które mogłoby w konsekwencji spowodować zbędność wydawania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru. Powyższe uchybienie stanowi kwalifikowaną wadę procesową i jako naruszenie przez organ przepisu prawa powinno skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia. Skarżąca kwestionuje nadto stanowisko organu nadzoru jakoby postanowieniem § 2 uchwały, co do którego stwierdzona została nieważność, Rada przekazała kompetencję do określania zasad udzielania zniżek w obowiązkowym wymiarze godzin zajęć nauczycieli Burmistrzowi. Po pierwsze należy zwrócić uwagę, iż zasady udzielania zniżek zostały przez Radę w uchwale szczegółowo określone w jej § 1 w stosunku do dyrektorów placówek oraz w § 3 odnoście wicedyrektorów oraz uzupełnione pozostałymi zapisami uchwały. Natomiast postanowienie § 2 uchwały odnosiło się jedynie do możliwości udzielenia przez Burmistrza zwyżek w obowiązkowym wymiarze godzin dla dyrektorów placówek, obniżonych co do zasady uchwałą Rady, stanowiąc swoisty wyjątek i regulację szczególną w odniesieniu do ustalonych w uchwale zasad. Nie bez znaczenia dla przyjęcia takiego rozwiązania przez Radę pozostaje argument, iż w przypadku niektórych placówek, gdzie funkcję dyrektora pełnią nauczyciele, którzy jako jedyni w placówce posiadają kwalifikacje do nauczania specyficznego przedmiotu, wobec braku w danej placówce innych specjalistów w tej dziedzinie, przewidziane w uchwale całkowite zwolnienie z obowiązku realizacji zajęć dydaktycznych (wprowadzone § 1 uchwały) powodowałoby konieczność zatrudniania dodatkowych nauczycieli i tworzenia nowych etatów. Przyjęte przez Radę rozwiązanie umożliwia pragmatyczną dyferencjację w zakresie określania wymiaru godzin dydaktycznych nauczycieli w zależności od potrzeb i aktualnej sytuacji kadrowej w określonej placówce. Kwestie tego rodzaju - jako mające charakter szczególny - zostały poprzez przewidzianą w uchwale regulację umożliwiającą udzielenie zwyżki w obowiązkowym wymiarze godzin zajęć, przekazane do kompetencji Burmistrza. Wobec tego nie mamy do czynienia ze złamaniem, co zdaje się sugerować organ nadzoru w rozstrzygnięciu, zasady zakazu subdelegacji kompetencji Rady na inny organ gminy, tj. Burmistrza. Burmistrzowi przyznano kompetencje w zakresie nie objętym wyłączną właściwością Rady, która uregulowała zasady udzielania i rozmiar zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli w pozostałych postanowieniach uchwały, co do których organ nadzoru nie wniósł zastrzeżeń. Jednym z elementów konstrukcyjnych owych zasad było powierzenie Burmistrzowi decyzji, co do zwyżek owych godzin w stosunku do obniżonego przez Radę poziomu. Tym samym Rada, podejmując przedmiotową uchwałę, działała na podstawie i w granicach upoważnienia przewidzianego w przepisie art. 42 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 z późno zm.), które powinno zapewniać organom samorządu terytorialnego uprawnienia do kształtowania za pomocą, stanowionych przez nią aktów prawnych stosunków społecznych w sposób adekwatny do lokalnych warunków i specyfiki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, a ponadto dodając, iż żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi, iż organ nadzoru, wszczynając postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy, ma obowiązek go o tym powiadomić. Obowiązek ten można ewentualnie wyprowadzić z treści art. 91 ust. 5 tej ustawy w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może jednak powodować wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie więc należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia (tak w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt: N OPS/9/02). Zauważyć jednak należy, że jest to pogląd dyskusyjny oraz, że w wielu wyrokach sąd wyraził pogląd odmienny. Zgodnie z art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela, dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji tych zajęć. Do określenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji zajęć uprawniony jest organ prowadzący szkołę, po uzyskaniu wcześniej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, która to kompetencja stosownie do art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela przyznana została do wykonywania radzie miejskiej. Mając na uwadze powyższe przyjąć należy za uzasadniony pogląd, według którego przyznanie radzie gminy kompetencji do określenia zasad udzielania zniżek w wymiarze godzin zajęć prowadzonych przez nauczyciela, jest równoznaczne z upoważnieniem jej a nie innego organu, do wprowadzenia wyjątków od powyższych zasad. Rada wykorzystała przyznane jej przez ustawę prawo do określenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek oraz do przyznania zwolnień. W § 2 uchwały Rada natomiast postanowiła, że dyrektor szkoły, który zgodnie z zasadą ustaloną przez Radę w § 1 uchwały jest zwolniony od obowiązku prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, może, po złożeniu pisemnego i umotywowanego wniosku, za zgodą Burmistrza realizować zajęcia w szkole w wymiarze do 6 godzin tygodniowo. Zgodnie więc z treścią § 2 uchwały Burmistrz będzie każdorazowo decydował w sposób uznaniowy o wyrażeniu zgody na prowadzenie przez dyrektorów szkół zajęć w wymiarze do 6 godzin tygodniowo. W przekonaniu organu nadzoru zaś to Rada Miejska powinna, realizując uprawnienie z art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela, określić szczegółowe przypadki, w których dyrektor szkoły będzie mógł prowadzić zajęcia z uczniami - poprzez ustalenie rozmiaru zniżek. Tymczasem Rada wbrew przepisowi ustawy scedowała swoje uprawnienie do ustalenia rozmiaru zniżek na organ wykonawczy Gminy. Przekazanie Burmistrzowi na mocy § 2 uchwały uprawnienia do wyrażania zgody na realizację przez dyrektora szkoły w ramach tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć w liczbie do 6 godzin w tygodniu oznacza de facto, że to Burmistrz będzie podejmował decyzję o rozmiarze przyznanej dyrektorowi zniżki i że będzie to robił na ustalonych przez siebie zasadach i kryteriach, oceniając czy złożony przez dyrektora wniosek jest właściwie umotywowany. Upoważnienie Burmistrza do takiego działania stanowi w istocie przekazanie organowi wykonawczemu Gminy kompetencji, przyznanych przez ustawodawcę wyłącznie organowi stanowiącemu, co należało uznać za niedopuszczalne i sprzeczne z art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, lub naruszenia przepisów postępowania. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ). W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Na wstępie należy, ustosunkowując się do zarzutu skargi, podnieść, że niniejszy skład orzekający podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 października 2002 r. sygn.akt OPS 2/02, iż brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy i każdorazowo do oceny Sądu pozostaje kwestia, czy brak zawiadomienia miał wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiego wpływu, bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane wskutek uznania przekroczenia kompetencji, a więc przedmiotem rozstrzygania była wyłącznie kwestia prawna, tym samym udział organu gminy w postępowaniu i przedstawienie argumentów celowościowych, nie mogły mieć wpływu na stanowisko Wojewody . Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4)". Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał lub zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów organów gminy. Przepisy nie określają rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak na przykład: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. W niniejszej sprawie w rozstrzygnięciu nadzorczym organ uznał, iż w § 2 uchwały Rady Miejskiej został podjęty z przekroczeniem kompetencji, bowiem Rada w istocie przekazała kompetencję do określenia zasad udzielania zniżek w obowiązkowym wymiarze godzin zajęć nauczycieli, Burmistrzowi , który według własnego uznania ma decydować, o wyrażeniu zgody na realizację przez dyrektora zajęć w wysokości do 6 godzin tygodniowo. Tym samym to Burmistrz, a nie Rada, będzie ustanawiał zasady udzielania i rozmiar zniżek, co w świetle art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela jest niedopuszczalne. Zgodnie z art.42 ust.7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1992 r. Karta Nauczyciela ( Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz.674 ) organ prowadzący szkołę ( w świetle art.91d pkt 1ww.ustawy - rada gminy ) lub placówkę po uzyskaniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny określa zasady udzielania i rozmiar zniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. W świetle art.42 ust.6 powołanej ustawy dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć określonych w ust. 3 w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji tych zajęć. Dodać należy, że ustawodawca w art.91d ustawy Karta Nauczyciela w sposób szczegółowy wymienił kompetencje przyznane poszczególnym organom jednostek samorządu terytorialnego, wskazując radę gminy jako organ właściwy w zakresie kompetencji z art.42 ust.7 przedmiotowej ustawy. Jak z powyższego wynika rada gminy uzyskała kompetencję do określenia zasad udzielania i rozmiaru zniżek oraz zwolnień od obowiązku realizacji zajęć przez osoby pełniące funkcje kierownicze w szkołach. Tylko organ, któremu ustawa przyznaje kompetencję do dalszego działania, w tym przypadku określenia zasad i rozmiaru zniżek oraz zwolnień, może ją zrealizować, chyba, że przepisy ustawy zawierają dalszą delegację do przekazania tej kompetencji. Skoro Rada Gminy w § 1 przedmiotowej uchwały w całości zwolniła dyrektorów przedszkoli, szkół podstawowych, gimnazjum oraz Międzyszkolnego Ośrodka Sportowego od obowiązku realizacji zajęć, to możliwość "zwyżek" w obowiązkowym wymiarze zajęć, stanowi wyjątek od zasady całkowitego zwolnienia. Jakkolwiek uzasadnione z punktu widzenia interesów gminy, niedopuszczalne jest odstępstwo od zasady wyrażonej w § 1uchwały ( przyznającej konkretne uprawnienie dyrektorom ) jedynie według uznania Burmistrza. Prawidłowo więc organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym ustalił, iż w świetle art.42 ust.7 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela zapis taki jest niedopuszczalny, a tym samym brak było podstaw prawnych do podjęcia w takim brzmieniu § 2 uchwały. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ) orzekł, jak w sentencji.