II SA/Sz 681/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. G. i W. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia E. i W. G., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] o zleceniu wykonania zastępczego obowiązku rozbiórki ogrodzenia, wykonanego w poprzek działek nr [...] - ul. [...] i [...] - skarpa rzeki [...] przy ul. [...] w [...], w części zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, objętego tytułem wykonawczym z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że Inspektor Nadzoru Budowlanego po ustaleniu, iż E. i W. G. nie wykonali nałożonego decyzją z dnia [...] r., nr [...], obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na powyższe postanowienie E. i W. G. złożyli zażalenie, podnosząc, iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa oraz w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego oraz że wykonanie przedmiotowego postanowienia będzie dla nich krzywdzące w kontekście finansowym. Podnieśli też zarzut braku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa oraz w sposób mający pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. W uzupełnieniu zażalenia z dnia [...] r., wnoszący zażalenie zarzucili zaskarżonemu postanowieniu, że zostało ono wydane prawie [...] lat po wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki ogrodzenia. Ich zdaniem, nakaz nie może być obecnie egzekwowany, gdyż jest przedawniony, a ponadto doszło do naruszenia art. 128 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie zostały im doręczone: odpis tytułu wykonawczego oraz upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy. Nadto, organ egzekucyjny zastosował, ich zdaniem, zbyt uciążliwy środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, co prowadzi do powstania nieuzasadnionych wydatków, sama zaś egzekucja powinna być umorzona. Działka nr [...] w obrębie [...] obecnie nie istnieje. Zobowiązani wnieśli o ich przesłuchanie na wskazane w zażaleniu okoliczności i o umorzenie postępowania. Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w celu wykonania zastępczego nakazu określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r., wynikającego z decyzji ostatecznej Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia [...] r., nr [...], tj. nałożonego na E. i W. G. nakazu rozbiórki wykonanego przez nich ogrodzenia, w poprzek działek nr [...] - ul. [...] i [...] - skarpa rzeki [...] przy ul. [...] w [...], w części zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Przed przystąpieniem do egzekucji administracyjnej INB, stosownie do art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przesłał zobowiązanym w dniu [...] r. pisemne upomnienie. Wobec nie wykonania ww. nakazu, organ powiatowy wydał w dniu [...] r. tytuł wykonawczy, nr [...] oraz postanowienie o tym samym numerze, o nałożeniu na E. i W. G. grzywny w wysokości [...] zł, w celu przymuszenia do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku, wynikającego z ww. decyzji tego organu z dnia [...] r. W dniu [...] r. do INB wpłynął wniosek Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, celem wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. W dniu [...] r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę przedmiotowego ogrodzenia i stwierdził, że nie zostało ono rozebrane. Sporządzono dokumentację fotograficzną. Zgodnie z przepisem art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. W myśl przepisu art. 128, w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127, organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Organ drugiej instancji stwierdził, iż stan faktyczny sprawy został ustalony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Z aktualnego na dzień [...] r. wydruku kontrolnego z ewidencji gruntów miasta [...] wynika, iż działka nr [...] o powierzchni [...] ha, figuruje jako ul. [...]. W ocenie organu odwoławczego, przesłuchanie świadków na wskazane w zażaleniu okoliczności jest zbędne, gdyż wszystkie istotne dla sprawy okoliczności są udokumentowane w aktach sprawy. Organ odwoławczy poinformował również skarżących, że obowiązki wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane nie ulegają przedawnieniu. Odnośnie argumentu niedoręczenia skarżącym upomnienia i tytułu wykonawczego organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru: upomnienia z dnia [...] r., nr [...], podpisane w dniu [...] r. przez W. G. oraz tytułu wykonawczego z dnia [...] r., nr [...], podpisane w dniu [...] r. przez pełnomocnika skarżących, adw. M. B. Nieuzasadniony jest również argument zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, gdyż z akt sprawy wynika, iż Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych zobowiązał się pokryć koszty wykonania zastępczego przedmiotowego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożonej przez pełnomocnika E. i W. G. adwokata P. M., zarzucono ww. postanowieniu naruszenie: - art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz pobieżną analizę zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym niedokładne i niezupełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co prowadziło do błędnych ustaleń, skutkujących przyjęciem, że możliwe jest wykonanie decyzji INB z [...] r. o nakazaniu skarżącym rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wykonanie tak sformułowanego postanowienia jest niemożliwe, - art. 75 kpa poprzez nieprzesłuchanie skarżących na okoliczności wskazane w odwołaniu, - art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie jest możliwe wykonanie obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, albowiem takie ogrodzenie nie istnieje. W ocenie pełnomocnika skarżących nieprecyzyjność sentencji zaskarżonego orzeczenia oraz brak uszczegółowienia rozstrzygnięcia w jego uzasadnieniu mogą spowodować dowolność w jego wykonaniu, a w konsekwencji - wyrządzić skarżącym szkodę. W poprzek działek nr [...] i [...] nie istnieje bowiem żadne ogrodzenie. Wątpliwości budzi także kwestia przebiegu granicy działki nr [...] oraz przebiegu i granic działki nr [...], z którą graniczy działka nr [...]. W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem organu, argumenty skarżących dotyczące niejednoznacznego wskazania przedmiotu decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Stan faktyczny sprawy został jednoznacznie ustalony w postępowaniu zakończonym decyzją o nakazie rozbiórki, zaś przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie wykonania zastępczego tej rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w ramach prowadzonego postępowania. W art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje zatem ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz dokonanej przez organy administracji ich wykładni. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów w sposób, o którym mowa wyżej, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zarzuty podnoszone przez skarżących nie zasługują bowiem na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że postępowanie egzekucyjne było prowadzone zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Wynika też w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżący nie wykonali ciążącego na nich obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji INB z dnia [...] r. dotyczącego rozbiórki ogrodzenia wykonanego w poprzek działek nr [...] – ul. [...] i [...] – skarpa rzeki [...] przy ul. [...] w [...]. W tej sytuacji organ powiatowy doręczył zobowiązanym w dniu [...] r. upomnienie z dnia [...] r. zawierające wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku rozbiórki organ powiatowy w dniu [...] r. wystawił prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy, którego odpis wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia został doręczony pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] r. Nałożona na skarżących grzywna nie została wyegzekwowana ze względu na złożenie wniosku przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, celem wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Przeprowadzona w dniu [...] r. przez organ powiatowy kontrola przedmiotowego ogrodzenia wykazała, że nadal nie zostało ono rozebrane. Należy zauważyć, iż kontrola rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania egzekucyjnego nie może dotyczyć oceny zgodności z prawem decyzji, czy innych aktów o charakterze merytorycznym, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki. Sąd bada wyłącznie legalność prowadzonego postępowania egzekucyjnego, zaś poza zakresem kontroli pozostaje kwestia legalności decyzji o nakazie rozbiórki. Wynika to wprost z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie organy administracji, działające już na etapie wykonania decyzji w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie mogą oceniać poprawności merytorycznej decyzji o rozbiórce. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wszelkie zarzuty zgłoszone w trakcie postępowania egzekucyjnego, jak i podniesione w skardze, winny dotyczyć tylko tego postępowania. Dlatego też bez znaczenia są podnoszone przez skarżących i ich pełnomocnika argumenty związane z tym, iż nie jest możliwe wykonanie obowiązku rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, albowiem takie ogrodzenie nie istnieje i że nie przesłuchano skarżących na wyżej wymienioną okoliczność. Reasumując, Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione, a ponieważ nie stwierdził takiego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procedury administracyjnej, które mogłyby uzasadniać wyeliminowanie z porządku prawnego zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.