II SA/Sz 681/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło Wspólnocie Mieszkaniowej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] r. nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...], stanowiącego drogę gminną, bez zezwolenia zarządcy drogi, które polega na umieszczeniu obiektu budowlanego – nadwieszonych fragmentów (balkonu, wykuszy, dachu) budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W uzasadnieniu organ I instancji wywiódł, że decyzją z dnia [...] r. wydał na rzecz Przedsiębiorstwa A, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...]. Decyzja obejmowała zezwolenie na umieszczenie w obrębie pasa drogowego nadwieszenia budynku o powierzchni 13,25 m2 w okresie od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2011 r. Obecnie zarząd nieruchomością, której dotyczyła decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, sprawuje Wspólnota Mieszkaniowa, która w dniu [...] r. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W związku z faktem, iż wniosek był niekompletny skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a wobec ich nieuzupełnienia w zakreślonym terminie, pismem z dnia 31 października 2011r. organ I instancji poinformował skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. dalej argumentował, że pismem z dnia 31 października 2013 r. poinformował skarżącą o wszczęciu postepowania administracyjnego w związku z umieszczonymi w pasie drogowym nadwieszeniami budynku, na których umieszczenie w pasie drogowym nie uzyskała ona zezwolenia. Dopiero w dniu 13 marca 2013 r. zgłosił się pełnomocnik Wspólnoty, który przedłożył pełnomocnictwo i nowy wniosek w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...]. Organ I instancji wskazał, że wniosek datowany był na dzień 5 marca 2013 r. i dotyczył okresu od dnia [...] r. W związku z ujawnieniem niezgodności dotyczących powierzchni zajęcia pasa drogowego zwrócono się do Wspólnoty o zajęcie stanowiska w tej sprawie i po uzyskaniu odpowiedzi w dniu 4 września 2013 r. poinformowano skarżącą pismem z dnia 5 września 2013 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu [...] r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. wydał decyzję zezwalającą Wspólnocie na zajęcie pasa drogowego. Organ I instancji ponownie powołał się na pismo z dnia 31 października 2013 r., którym powiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku z umieszczonymi w pasie drogowym nadwieszeniami budynku, na których to umieszczenie Wspólnota nie uzyskała wymaganego przepisami zezwolenia i wskazał, że pismem z dnia 28 listopada 2014 r. powiadomił Wspólnotę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i przedłożenia dodatkowych uwag i wyjaśnień, która to możliwość nie została wykorzystana. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji dokonał analizy przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), zwanej dalej u.d.p. oraz wskazał w jaki sposób została wyliczona wysokość nałożonej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzja z dnia [...] r. o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego została w dniu 5 stycznia 2015 r. doręczona radcy prawnemu M. F. Pismem z dnia [...] r. Wspólnota Mieszkaniowa wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia [...] r. w sprawie [...] wraz z zażaleniem w sprawie [...] i wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu odwołania Wspólnota podniosła, że radca prawny M. F., któremu została doręczona decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, nie zgłosił się do postępowania o sygnaturze w sprawie [...], a zatem nie był jej pełnomocnikiem w tej sprawie. W konsekwencji decyzja powinna zostać doręczona Wspólnocie, a nie pełnomocnikowi, który jej w tym postępowaniu nie reprezentował. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie podzieliło argumentacji Wspólnoty i uznało, że w sprawie nałożenia kary pieniężnej Wspólnota działała przez pełnomocnika, któremu została doręczona decyzja z dnia [...] r. W tych okolicznościach Kolegium uznało za bezzasadny zarzut niedoręczenia decyzji stronie. Nadto organ wywiódł, że Wspólnota nie wskazała na żadne okoliczności, które uniemożliwiły wniesienie odwołania w terminie, jak również kiedy trudności te ustąpiły. W ocenie Kolegium brak było zatem podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w S. wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa, formułując zarzut naruszenia art. 40 K.p.a. Skarżąca podniosła, że w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie była reprezentowana przez radcę prawnego M. F. W ocenie skarżącej organ I instancji bezzasadnie uznał go za pełnomocnika w tej sprawie pomimo tego, że pełnomocnictwo zostało złożone do innego postępowania, zatem doręczenie decyzji do rąk pełnomocnika, który nie został w sprawie ustanowiony jest nieskuteczne. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zgodności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż narusza ono prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którym organ odmówił skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w K., nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, wskazać należy, że kluczowe znaczenie dla tej oceny ma ustalenie, czy decyzja została doręczona prawidłowo. Od tego bowiem zależy, czy i kiedy rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania, a także czy zostało ono wniesione w terminie. Stosownie do art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Na podstawie art. 40 § 2 K.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę zarzuty skarżącej, odnoszące się do prawidłowości doręczenia, w szczególności zaś faktu, iż w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie była reprezentowana przez pełnomocnika, w pierwszej kolejności należało zbadać, czy postępowanie takie zostało wszczęte i czy pełnomocnik zgłosił się do tego postępowania. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wskazuje na pismo z dnia 31 października 2013 r. podczas, gdy pisma opatrzonego taka datą w aktach nie ma. W aktach znajduje się pismo z dnia 31 października 2011 r., zatytułowane "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego", którego adresatem jest Wspólnota Mieszkaniowa. Z treści pisma wynika, że stanowi ono zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia na umieszczenie i funkcjonowanie obiektu budowlanego (nadwieszenia budynku położonego przy ul. [...]), od dnia 1 września 2011 r. Jako podstawę prawną wszczęcia postępowania wskazano art. 61 § 4 K.p.a. i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Postępowanie w tej sprawie zostało opatrzone numerem [...]. W aktach administracyjnych znajduje się również pismo z dnia 31 października 2011 r. o numerze [...], zatytułowane "Zawiadomienie". Z treści tego pisma, skierowanego do Przedsiębiorstwa A wynika, że organ zawiadamia spółkę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi w sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogowego. Pełnomocnik skarżącej – radca prawny M. F. zgłosił swój udział w sprawie o numerze [...]. W piśmie z dnia 29 listopada 2011 r., złożonym w dniu 1 grudnia 2011 r., zawierającym zgłoszenie, pełnomocnik podtrzymał wniosek z dnia [...] r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożony w imieniu Wspólnoty przez S. P. Do pisma załączone zostało pełnomocnictwo ogólne do zastępowania i reprezentowania Wspólnoty przed sądami powszechnymi, organami egzekucyjnymi, organami administracji, zarządcami dróg, gminami, notariuszami oraz z mediacjach pozasądowych w sprawach z udziałem Wspólnoty, w tym składania w imieniu Wspólnoty oświadczeń o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Postępowanie w sprawie o numerze wskazanym przez pełnomocnika zostało przez organ umorzone, bowiem zostało ono wszczęte z urzędu i dotyczyło innego podmiotu (Przedsiębiorstwa A), który, jak się okazało, nie był stroną postępowania. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K. pismem z dnia [...] r. o numerze [...], poinformował skarżącą, za pośrednictwem pełnomocnika – radcy prawnego M. F., że sprawa zainicjowana wnioskiem złożonym w dniu 1 grudnia 2011 r. zostanie rozpatrzona w późniejszym terminie. Jednocześnie organ w dniu 4 stycznia 2012 r. zawiadomił pełnomocnika Wspólnoty o wszczęciu w dniu [...] r. postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia o numerze [...], podając w uzasadnieniu krótki rys historyczny dotyczący postępowania. W aktach administracyjnych oprócz pisma pełnomocnika z dnia [..] r., którym zgłosił udział w sprawie o numerze [...] znajduje się również pismo pełnomocnika z dnia 2 kwietnia 2012 r., którym zgłasza swój udział w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego. Analiza akt administracyjnych prowadzi zatem do wniosku, że pismo pełnomocnika z dnia [...] r. zostało potraktowane jako zgłoszenie do sprawy o numerze [...], której przedmiotem było udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Świadczy o tym również dalsza korespondencja prowadzona przez pełnomocnika z organem w tej sprawie. Pełnomocnik zgłosił również swój udział w sprawie o ustalenie opłaty za zajecie pasa drogowego. Brak jest natomiast w aktach sprawy pisma pełnomocnika, które stanowiłoby zgłoszenie do sprawy o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi powstaje z chwilą powzięcia przez organ informacji o ustanowieniu pełnomocnika. Zazwyczaj ma to miejsce wówczas, gdy pełnomocnik zgłasza udział w sprawie, przedkładając pełnomocnictwo, które powinno określać zakres umocowania. Z akt administracyjnych wynika, że pełnomocnik złożył pełnomocnictwo o bardzo ogólnie określonym zakresie umocowania, jednak z treści pisma przy którym pełnomocnictwo zostało złożone wynikało w jakiej sprawie pełnomocnik zgłasza udział. Złożenie pełnomocnictwa ogólnego nie upoważniało jednak organu do automatycznego uznania, że obejmuje ono zgłoszenie we wszystkich toczących się przez organem postępowaniach, których stroną była skarżąca. Skoro organ, zdaniem sądu zasadnie, uznał, że pełnomocnik zgłosił swój udział w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a następnie również w sprawie o ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego, to brak było podstaw do uznania, że zgłoszenie to rozciąga się również na inne toczące się postępowania, których stroną była skarżąca. Fakt, iż organ prowadzi jedne akta administracyjne dla kilku postępowań i w aktach tych znajduje się pełnomocnictwo do reprezentowania strony w jednym z tych postępowań, nie oznacza, że strona jest reprezentowana przez pełnomocnika we wszystkich postępowaniach, które składają się na te akta. Skoro organ I instancji pismem dnia [...] r. powiadomił radcę prawnego M. F. o wszczęciu postępowania w sprawie [...], a ten nie zgłosił swojego udziału w postępowaniu, to należało uznać, że skarżąca nie jest w tym postępowaniu reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W konsekwencji decyzja w tej sprawie powinna zostać doręczona stronie, a nie pełnomocnikowi, który nie zgłosił udziału w sprawie. Prawidłowe doręczenie decyzji kończącej postępowanie w sprawie ma doniosłe znaczenie, bowiem od dnia doręczenia biegnie termin do jej zaskarżenia, a strona ma możliwość, po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia, podjęcia czynności zmierzających do wniesienia odwołania, bądź odstąpienia od jego wniesienia. Zarzut naruszenia art. 40 § 1 K.p.a. okazał się zatem zasadny, bowiem decyzja nie została doręczona stronie, która nie była w postępowaniu reprezentowana przez pełnomocnika. Brak było zatem podstaw do wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skoro w związku z nieprawidłowym doręczeniem nie rozpoczął on biegu. W tym stanie rzeczy sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie.