II SA/Sz 682/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009r. sprawy ze skargi A. i V. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania S. P. od decyzji Burmistrza Nr [...] z dnia [...] r.w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą na dz. Nr [...] w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 61, art. 64,ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. . Z uzasadnienia w/w decyzji wynika, iż wnioskiem z dnia [...] r. Państwo A. i V. M. wystąpili do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą na dz. Nr [...] w [...]. Charakteryzując inwestycję określili: - teren zabudowy działki [...] %, wymiary budynku - długość [...] m, szerokość frontowa [...] m, ilość kondygnacji [...] ([...] m), dach dwuspadowy z kalenicą prostopadłą do ulicy [...], kąt nachylenia połaci dachowej - [...] - do [...]o . Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył działający w imieniu S. P. – S. G. (pełnomocnictwo w aktach). Pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji zarzucając, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa, W uzasadnieniu odwołania wskazał, że dla działek sąsiednich były wydawane decyzje o warunkach zabudowy o znacznie różniących się parametrach a przede wszystkim maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy, np. dla dz. Nr [...] ustalono maksymalną wysokość kalenicy dachu w nawiązaniu do wysokości budynku nr [...], [...] przy ul. [...],(tj. do [...] m). Zaś dla działek Nr [...] oraz Nr [...], wysokość zabudowy ustalono na [...] m w kalenicy. Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, powinno być tożsame. Bezpodstawne jest szukanie parametrów odpowiednich dla wnioskodawcy w obszarze analizowanym. W dodatkowym piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik odwołującego stwierdził, że na obszarze między ul. [...] a [...] są budynki o maksymalnej wysokości do [...] m ustalone w nawiązaniu do wysokości budynków Nr [...] i [...] przy ul. [...]. Budowa budynku o wysokości [...] m i długości [...] m na dz. Nr [...] spowoduje na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zaciemnienie, a tym samym działki te stracą na wartości. W tym stanie rzeczy skarżona decyzja Nr [...] narusza prawo i interes społeczny. W piśmie z dnia [...] r. wnioskodawcy Państwo A. i V. M. podali, że ich działka Nr [...] oraz działka Nr [...] ([...]) graniczą ze sobą tylko [...] metrowym wspólnym pasem na samym rogu działek oraz, że w centrum [...] niektóre obiekty są wyższe niż [...] m, a wskaźnik zabudowy przekracza [...] % (np. Ośrodek [...] i inne obiekty na ul. [...]). Podzielając argumenty odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717). Przepis ten wskazuje pięć warunków, jakie muszą być łącznie spełnione, aby ustalenie warunków zabudowy było możliwe. W pierwszej kolejności przepis wymaga, aby inwestycja nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa, tj. aby funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej. Zadaniem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie wskazanych wyżej parametrów, określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej (art. 61 ust. 6 ustawy). Wykonując powyższą delegację Minister infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do § 1 przywołanego aktu wykonawczego określa on w szczególności sposób określania wymagań dotyczących ustalania: linii zabudowy (wymagania te precyzuje § 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej (§ 5), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych - § 8). W celu ustalenia wymagań, o których mowa powyżej, organ zobowiązany jest sporządzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Oceniając zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w szczególności stanowiącą załącznik do decyzji "Analizę funkcji oraz cech zabudowy - opisową i graficzną", Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji w sposób bezzasadny zakreślił granice obszaru analizowanego, obejmując nim teren [...] działek, dostępnych z różnych ulic jak: [...], [...], [...] i [...]. Ustalenia poczynione w oparciu o tak wyznaczony obszar analizowany są zaprzeczeniem zasady "dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis § 3 ust. 2 Rozporządzenia nie określa wprawdzie odległości "większej" niż wskazana w tym przepisie, ale organ ustalający jest związany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i poszukiwanie zabudowy poza istniejącą w granicach możliwych do zakreślenia w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (w sprawie niniejszej tj. [...] m x 3) w terenie zabudowanym nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej, że - jak trafnie podnosi odwołanie - ten sam organ, ustalając warunki zabudowy dla działek sąsiednich, ustalił inne parametry w oparciu o obszar analizowany, wyznaczony w granicach znacznie mniejszego terenu. Wadliwe określenie granic obszaru analizowanego powoduje, że wszystkie ustalenia uzależnione od zabudowy istniejącej w granicach tego obszaru są również obarczone wadą. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na zapis pkt [...] decyzji, dotyczący linii zabudowy, gdzie organ pierwszej instancji ustalił cyt. "Nieprzekraczalna linia zabudowy - w odległości [...] m od granicy z ul. [...]". Art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1983 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) nie daje podstawy do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 2 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przepis ten stanowi, że na terenie zabudowy miast i wsi od drogi gminnej wynosi ona 6 m (art. 43 ust. 1 lp. 3c). Ustalenie odległości mniejszej może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi (art. 43 ust. 2 w/w ustawy). Ustalając warunki zabudowy organ pierwszej instancji zobowiązany jest do określenia obowiązującej linii zabudowy zgodnie z § 4 Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, a każde odstępstwo, o którym mowa w § 4 ust. 4 tego Rozporządzenia, musi wynikać z analizy warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy i uzasadnione zgodnie z regułami art. 107 § 3 kpa. Powyższą decyzję A. i V. M. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucili w niej, iż w związku z decyzją organu I instancji poczynlił już plany budowlane. Niekorzystne dla nich rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu II instancji wstrzymuje realizację inwestycji, a przez to powoduje zwiększenie kosztów budowy. Podkreślili, że odwołanie Państwa P. nie może być ważne, ponieważ ich działka nr [...] zabudowana jest niezgodnie z obowiązującym prawem budowlanym. Dom Państwa P. postawiony został za blisko od domów sąsiednich tj. nr [...] i [...] i to spowodowało zaciemnienie ich działki, a przez to też stratę jej wartości. Ponadto zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...] pod względem szerokości długości, całości powierzchni i odległości granic są znacznie gorsze aniżeli planowana zabudowa ich działki nr [...]). Inne obiekty w najbliższym sąsiedztwie na ul. [...] są dużo korzystniejsze do porównania i położone są w jednej linii z ich działką co uwidacznia dołączona do skargi dokumentacja fotograficzna. Podnieśli też zarzut zbyt długiego oczekiwania na wydanie decyzji o warunkach zabudowy Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wiosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania – S. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Sąd uchyla zaskarżony akt jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zastrzeżenie to jest istotne, albowiem skarga w zasadzie nie wskazuje jakie przepisy zostały naruszone przez wydanie zaskarżonej decyzji, zaś argumenty w niej podniesione nie znajdują prawnego uzasadnienia, lecz odwołują się jedynie do interesu faktycznego skarżących. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów nie dała podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja kasacyjna, uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpoznania, wydana została z naruszeniem prawa, choć nie w pełni można zgodzić się z jej uzasadnieniem, w szczególności, iż do obszaru analizowanego winny wchodzić tylko działki dostępne z tej samej drogi publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie pięciu warunków, w tym warunku wskazanego w pkt 1, tego przepisu, który wymaga by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższy przepis określa zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", koniecznego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej w przypadku braku planu zagospodarowania terenu dla danego terenu. Z powyższego przepisu wynika wymóg, by zamiary inwestycyjne były dostosowane do istniejących w danym miejscu warunków wynikających z cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, stanowiąc ich kontynuację. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, nakazującego takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada "dobrego sąsiedztwa" oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy w zakresie cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna więc odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (funkcji, parametrom, cechom i wskaźnikom kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna) zabudowy już istniejącej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich pod kątem spełnienia warunków z art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy, a następnie wskazać cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem wymagań wynikających z analizy stanu istniejącego, dokonanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Tak by cała zabudowa określonej przestrzeni stanowiła pewną urbanistyczną całość. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż kwestionowana w skardze decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca wydaną na rzecz skarżących decyzję ustalającą warunki zabudowy dla obiektu (domu mieszkalnego), który swymi gabarytami, zarówno pod względem długości jak i wysokości znacząco przewyższa gabaryty budynków sąsiednich (lub dla budowy których wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy) jest trafna. Budynek taki nie spełnia bowiem zasadniczego warunku wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, wynikającego z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakim jest kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych położonych na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, określanego jako tzw. dobre sąsiedztwo. Wprawdzie zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż w obszarze analizowanym winny znaleźć się tylko działki dostępne z tej samej drogi publicznej, nie jest zgodne z określeniem "obszaru analizowanego" zawartym w § 3 ust.1 przywołanego wyżej rozporządzenia, (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2008r. sygn. IV SA 1002/08 –Lex nr 51793) - jednakże uchybienie to nie miało zasadniczego wpływu na wynik sprawy, skoro w sprawie tej nie został spełniony właśnie zasadniczy warunek, do wydania decyzji określającej warunki zabudowy, wynikający z treści art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Ustalenie warunków zabudowy w oparciu o przepisy w/w rozporządzenia następuje dopiero w drugim etapie, gdy właściwy organ ustali, iż spełnione są wszystkie warunki z art. 61 ust.1 ustawy. W razie niespełnienia chociażby jednego z określonych w tym przepisie warunków, w tym wynikającego z pkt 1 warunku dobrego sąsiedztwa, niecelowe jest wyznaczanie obszaru analizowanego i dokonywanie analizy cech zabudowy, gdyż dla określonego zamierzenia inwestycyjnego, niespełniającego warunku kontynuacji funkcji, cech, parametrów, gabarytów oraz formy architektonicznej zabudowy istniejącej na co najmniej 1 działce dostępnej z tej samej drogi publicznej, decyzja o warunkach zabudowy wydana być nie może. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie taka zgodność w zakresie kontynuacji gabarytów obiektu budowlanego w porównaniu do obiektów istniejących na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (ulicy [...] i [...] ) nie zachodziła, gdyż [...]-kondygnacyjny budynek, którego dotyczył wniosek, swymi gabarytami znacznie przekraczał parametry budynków na działkach sąsiednich, to nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku skarżących. Należy też zwrócić uwagę, iż decyzja organu I instancji nie wskazywała przesłanek na podstawie, których tak szeroko zakreślono obszar analizowany obejmując nim [...] działek, w tym część bardzo odległych od działki inwestycyjnej. Słusznie również organ odwoławczy zwrócił uwagę na naruszenie przez organ I instancji przepisów ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższych ocen organ I instancji zobowiązany jest dokonać szczegółowych ustaleń w zakresie spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne skarżących warunków dobrego sąsiedztwa, wynikających z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, co wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W tej sytuacji uznać należało, iż zaskarżona decyzja kasacyjna odpowiada dyspozycji przepisu art. 138 § 2 kpa, zaś skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.