II SA/Sz 682/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] od wydanej w dniu [...] r., nr [...] decyzji Burmistrza Miasta W. odmawiającej zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, znajdującej się na terenie działki geodezyjnej nr [...] przy ul. [...] w W. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 27 grudnia 2017 r. Stowarzyszenie [...] złożyło do Burmistrza Miasta W. wniosek o zatwierdzenie w formie decyzji, regulaminu strzelnicy znajdującej się na części działki nr [...] przy ul. [...] w W.. Do wniosku dołączono egzemplarz regulaminu strzelnicy z dnia 24 grudnia 2017 r. Decyzją z [...] r., Nr [...] Burmistrz Miasta W. odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy znajdującej się na części działki nr [...] przy ul. [...] w W.. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że wnioskodawca nie wywiązał się z obowiązku przedstawienia odpisu decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. W odwołaniu z dnia 8 marca 2018 r. wniesionym od ww. decyzji Stowarzyszenie [...] zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji. Zdaniem Stowarzyszenia, decyzja o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania nie jest konieczna, ponieważ użytkowana strzelnica otwarta (składa się wyłącznie z wałów ziemi) nie jest obiektem budowlanym. Mając powyższe na uwadze Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu przytoczonej na wstępie decyzji kasacyjnej wyjaśniło, że w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że obiekt znajdujący się na części działki nr [...] przy ul. [...] jest strzelnicą, a w szczególności strzelnicą sportowo-szkoleniową w rozumieniu przepisów ustawy o broni i amunicji. Z niektórych pism wynika, że działka nr [...] położona jest na terenach dawnego poligonu wojskowego i jest obiektem dawno wzniesionym i oddanym wiele lat temu jako strzelnica. Składa się wyłącznie z obwałowań ziemnych (kulochwytów) i nie posiada w swojej substancji wyrobów budowlanych. W ocenie Kolegium, właściwy organ gminy wójt, burmistrz, prezydent, posiada w świetle art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 47 ustawy o broni i amunicji kompetencję do weryfikowania (badania), czy strzelnica zbudowana jest z zachowaniem wymogów prawa budowlanego oraz czy jest dopuszczona do użytku w rozumieniu przepisów, m.in. przez żądanie przedłożenia przez wnioskodawcę pozwolenia na użytkowanie obiektu. Regulamin strzelnicy nie może być zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą. Trudno też uznać aby zatwierdzenie regulaminu strzelnicy miało się odnosić abstrakcyjnie do strzelnicy o nieokreślonym statusie, względnie mającej dopiero powstać lub miejsca, w którym faktycznie ma być używana broń palna w celach szkoleniowych i sportowych. Organ odwoławczy podał, że celem ustawy o broni i amunicji w odniesieniu do strzelnic jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tych obiektów, tj. w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem prawnym. Kwestię zorganizowania strzelnicy należało zatem uzależnić od uzyskania odpowiednich zgód właściwych organów na jej zrealizowanie oraz użytkowanie. W innym wypadku nie można by w ogóle stwierdzić czy strzelnica jako obiekt budowlany spełnia określone wymagania, ponieważ wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada na podstawie przepisów ustawy o broni i amunicji kompetencji do zatwierdzania lokalizacji, budowy i użytkowania strzelnicy. W tym zaś zakresie ustawa o broni i amunicji wyraźnie formułuje wymóg, zgodnie z którym strzelnice powinny być odpowiednio zlokalizowane i zbudowane. Te wymagania zostały szczegółowo określone, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 48 ustawy o broni i amunicji, w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U. Nr 27, poz. 341). Organ wskazał, że dodatkowe wymogi bezpieczeństwa, jakie powinna spełniać strzelnica wynikają z ustępu 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic. Są to dodatkowe wymagania jakie normodawca formułuje w odniesieniu do procesu inwestycyjno-budowlanego dla strzelnic łącząc je przedmiotowo z odpowiednim sposobem organizacji strzelnicy. Stąd wniosek, że bez potwierdzenia odpowiedniej lokalizacji strzelnicy oraz jej zbudowania i użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem, brak jest podstaw do stwierdzenia czy dana strzelnica będzie gwarantowała wespół z zatwierdzonym regulaminem osiągnięcie celu ustawy o amunicji i broni w postaci wymogów związanych z bezpieczeństwem i ochroną środowiska. W tym zakresie w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzenia regulaminu strzelnicy organ może jedynie dokonać ustaleń odnośnie faktu czy wnioskodawca posiada uprawnienie do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych (np. na zmianę sposobuIużytkowania dotychczasowych obiektów poligonowych będących strzelnicą wojskową). Są to zatem okoliczności, które powinny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które Burmistrz powinien ustalić przed zatwierdzeniem regulaminu strzelnicy. Jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które przecież dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy – brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W innym wypadku trudno mówić w znaczeniu prawnym aby przedmiotem postępowania była strzelnica jako obiekt budowlany, który powinien zostać poddany odpowiedniej kontroli w trakcie procesu inwestycyjno-budowlanego, który prowadzony jest na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, strona skarżąca nie wykazała aby istniał jakikolwiek przepis obowiązującego prawa, który w odniesieniu do strzelnic wyłączałby zastosowanie zasad wynikających w ww. ustaw. Takiego wyraźnego wyłączenia nie zawiera zaś ustawa o broni i amunicji. Mają bowiem w tym zakresie zastosowanie ogólne reguły wynikające z Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 55 ustawy Prawo budowlane m.in. obiekty kategorii "V" – sportowe i kategorii "XVII" – usługowe, np. szkoleniowe, do których zaliczają się strzelnice, wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Stąd zatem, w ocenie Kolegium, wynikało uprawnienie Burmistrza Miasta W. do ustalenia w okolicznościach tej sprawy czy wnioskodawca może użytkować przedmiotowy obiekt jako strzelnicę zgodnie z prawem. Uzyskanie w tym zakresie stosownej zgody właściwego organu, z uwagi także na cele Prawa budowlanego, stanowi potwierdzenie użytkowania obiektu, w tym strzelnicy, zgodnie z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Zdaniem Kolegium, kwestie związane z prawnym dopuszczeniem strzelnicy do użytkowania stanowią jeden z koniecznych elementów potwierdzających prawidłowe zorganizowanie strzelnicy, co ma przecież wykluczać możliwość wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem. Zatwierdzony regulamin ma więc takie gwarancje realizować, co jednak nie jest możliwe bez uprzedniego potwierdzenia w trybie ustawy Prawo budowlane, że użytkowanie strzelnicy jest zgodne z prawem, a w tym zakresie mieszczą się stosowne wymogi dotyczące bezpieczeństwa, jak i ochrony środowiska. Dlatego zarzut podniesiony w odwołaniu, dotyczący naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 w zw. z art. 47 ustawy o broni i amunicji nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wyżej opisaną decyzję Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Prokurator Rejonowy w W., zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 8, 9, 11 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bowiem z uzasadnienia przedmiotowej decyzji wynika, że organ odwoławczy – przeciwnie do sentencji tej decyzji – w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, nie uwzględniając przy tym wskazanych w odwołaniu zarzutów strony skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości. W ocenie Prokuratora, analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organ odwoławczy w pełni zaakceptował i podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, zaś odnosząc się wprost do zarzutów strony skarżącej, nie uznał ich za uzasadnione. Tym samym treść decyzji wskazuje jednoznacznie, że przedstawiona argumentacja w istocie uzasadnia wydanie decyzji organu odwoławczego określonej w treści art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., nie zaś decyzji kasacyjnej. Zachodzi zatem rażąca sprzeczność pomiędzy częścią dyspozytywną, a motywacyjną rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Sprzeczność taką zakwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa, w szczególności obrazę przepisów art. 8 K.p.a., art. 9 i 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uzasadniając ww. decyzję nie wskazało, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, nie wskazało jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz że organ I instancji dopuścił się błędnej wykładni przepisów, ani też nie wskazało wytycznych w zakresie ich wykładni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodnie z prawem wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sprzeciw Prokuratora zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie zaś do przywołanego art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśnić należy, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny ocenia z kolei, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który – z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Przy czym zwrócić trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Przy czym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Oceniając dopuszczalność zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w rozpoznawanej sprawie wskazać trzeba, że organ odwoławczy w ogóle nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań, czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak również nie wyjaśnił jaki zakres sprawy uznaje za konieczny do wyjaśnienia i dlaczego ma on wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. To bowiem organ odwoławczy winien wyjaśnić przyczyny, z powodu których "kasuje" decyzję organu I instancji i z powodu których w postępowaniu drugoinstancyjnym nie może rozstrzygnąć sprawy, korzystając z regulacji art. 136 K.p.a. Ani organ I instancji, ani sąd administracyjny tego obowiązku nie mogą realizować za organ odwoławczy. Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w istocie Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza Miasta W. o konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie strzelnicy, nie uznając przy tym zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, ażeby organ odwoławczy miał jakiekolwiek wątpliwości w zakresie oceny dokonanej przez organ I instancji. Kolegium wskazało bowiem, że zgodnie z art. 55 ustawy Prawo budowlane m.in. obiekty kategorii "V" - sportowe i kategorii "XVII" – usługowe, np. szkoleniowe, do których zaliczają się strzelnice, wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a stąd, w ocenie organu odwoławczego, wynikało uprawnienie Burmistrza Miasta W. do ustalenia w okolicznościach tej sprawy czy wnioskodawca może użytkować przedmiotowy obiekt jako strzelnicę zgodnie z prawem. Organy obu instancji w okolicznościach niniejszej sprawy doszły do tych samych wniosków prawnych, a taka sytuacja nie uprawniała organu odwoławczego do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. zasługuje na uwzględnienie, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, sąd na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 tej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie.