II SA/Sz 684/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi A. K. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2025 r. nr SKO/PG/420/1205/2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę . Wnioskiem z 12 marca 2025 r. P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Wójta Gminy Dobra o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] w M. . Wójt Gminy Dobra postanowieniem wydanym w dniu 20 marca 2025 r., nr [...] na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) – dalej u.p.z.p. oraz art. 101 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej k.p.a. zawiesił przedmiotowe postępowanie z uwagi na podjęcie przez Radę Gminy D. w dniu 19 grudnia 2024 r. uchwały nr X/95/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra dla terenów w obrębach: Bezrzecze, Buk, Dobra, Dołuje, Grzepnica, Kościno, Łęgi, Mierzyn 1, Mierzyn 2, Mierzyn 3, Redlica, Rzędziny, Skarbimierzyce, Sławoszewo, Stolec, Wąwelnica, Wołczkowo, wskazując, że jego ustalenia mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu. W zażaleniu na powyższe postanowienie P. Spółka z o. o. z siedzibą w W. podniosła m. in., że wątpliwym jest, aby w okresie 12 miesięcy zawieszenia postępowania możliwe było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto zawieszenie postępowania wymaga wykazania sprzeczności pomiędzy inwestycją, której dotyczy wniosek, a treścią przyszłego planu zagospodarowania. Skarżąca zwróciła także uwagę na przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którymi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej Postanowieniem z 24 czerwca 2025 r. wydanym w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło w całości postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści art. 58 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ściśle związane z rozpoczęciem przez gminę procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściwy organ może zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie posiada w tej kwestii pełnej dowolności; organ powinien orzec w tej kwestii w sposób swobodny, ale nie w sposób dowolny zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest dopuszczalne jeżeli w ustawowym, maksymalnym okresie zawieszenia postępowania jest prawdopodobne uchwalenie miejscowego planu, zaś przepisy takiego planu będą w odmienny sposób kształtowały ład przestrzenny aniżeli miałoby to nastąpić w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydanej zgodnie z żądaniem wniosku. Tym samym konieczne jest zweryfikowanie przez organ stanu zaawansowania prac nad uchwaleniem miejscowego planu, a w szczególności, czy w ustawowym okresie zawieszenia postępowania jest prawdopodobne jego uchwalenie. Jednocześnie konieczne jest także poczynienie przez organ ustaleń jakie będzie w przyszłym miejscowym planie przeznaczenie danego terenu inwestycji tak, aby można było dokonać jego porównania z żądaniem wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tylko poprzez takie porównanie będzie bowiem możliwe potwierdzenie ewentualnej sprzeczności w tej kwestii. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, w ocenie Kolegium ustalenia organu I instancji w kwestii możliwości skorzystania z instytucji zawieszenia (art. 58 ust. 1 u.p.z.p.) są niewystarczające. Nie wiadomo bowiem na jakim etapie jest procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobra dla terenów w obrębach: Bezrzecze, Buk, Dobra, Dołuje, Grzepnica, Kościno, Łęgi, Mierzyn 1, Mierzyn 2, Mierzyn 3, Redlica, Rzędziny, Skarbimierzyce, Sławoszewo, Stolec, Wąwelnica, Wołczkowo. W postanowieniu zawieszającym tego rodzaju postępowanie organ powinien wskazać jaki jest harmonogram procedury uchwalenia miejscowego planu, jakie dotychczas zostały podjęte czynności i jaki jest prawdopodobny termin uchwalenia takiego planu. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakiejkolwiek informacji w tym zakresie. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika również, aby spełniona została druga przesłanka wynikająca z przepisu art. 58 ust. 1 u.p.z.p., tj. sprzeczność pomiędzy treścią wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego a ustaleniami przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za spełniający ww. wymóg nie może być bowiem uznane stwierdzenie, że ustalenia planu miejscowego dla przedmiotowego obszaru mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu. Zarówno z treści uzasadnienia skarżonego postanowienia oraz z akt sprawy nie wynika, aby zachodziła sprzeczność pomiędzy żądaniem wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego a ustaleniami przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko w przypadku stwierdzenia takiej sprzeczności dopuszczalne jest zawieszenie na podstawie art. 58 ust. 1u.p.z.p. postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe postanowienie złożyli A. K. i K. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając mu naruszenie: - art. 53 ust. 1 u.p.z.p., - art. 58 ust. 1 u.p.z.p., - art. 49 i art. 39 k.p.a., - art. 10, art. 131 w zw. z art. 144 k.p.a. i w oparciu o powyższe wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia ewentualnie uchylenie go w całości, zasądzenie kosztów postępowania, przeprowadzenie dowodu z akt SKO/PG/420/1205/2025 (SKO w Szczecinie) oraz WR.6733.203.2025.ZW (Urząd Gminy Dobra) celem wykazania braku udostępnienia zawiadomień w trybie art. 53 u.p.z.p., wydruku z geoportalu dla terenów sąsiednich planowanej inwestycji celem wykazania charakteru nieruchomości sąsiednich. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że na skutek niezachowania formy i procedury zawiadamiania stron postępowania o jego wszczęciu, o wydanym postanowieniu o zawieszeniu postępowania, strony postępowania (poza wnioskodawcą) nie miały możliwości wypowiedzenia się co do zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania. Podkreślili, że zawiadamianie stron o czynnościach organu administracji w formie obwieszczenia jedynie dla informacji o wszczęciu postępowania, o wydanych w jego toku postanowieniach oraz decyzji kończącej postępowanie. Art. 53 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje formę publicznego obwieszczenia jedynie dla informacji o wszczęciu postępowania, wydanych w jego toku postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. Dla pozostałych czynności, w tym o wniesieniu środka odwoławczego należy stosować formy doręczenia przewidziane w k.p.a. Odnośnie natomiast zaskarżonego postanowienia, wskazali, że art. 58 ust. 1 u.p.z.p. nie definiuje żadnych innych przesłanek możliwości zawieszenia postępowania niż przystąpienie do sporządzania planu miejscowego albo nieuchwalenie planu miejscowego w okresie dłuższym niż okres zawieszenia (maksymalnie 12 miesięcy). Mając na uwadze, że bezpośrednie sąsiedztwo terenu na którym ma być posadowiona planowania inwestycja to teren zabudowany wyłącznie budynkami jednorodzinnymi można założyć, że postanowienia miejscowego planu dla tego terenu będą zgodne z dotychczasowym jego charakterem i zabudowa jednorodzinna będzie wiodącym jeżeli nie wyłącznym sposobem zagospodarowania. Art. 46 ust. 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zakłada sprzeczność lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej o znacznym oddziaływaniu z przeznaczeniem terenu na cele zabudowy jednorodzinnej, tym samym w ocenie skarżących istnieje wysokie prawdopodobieństwo sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami przyszłego planu w związku z czym zawieszenie postępowania było jak najbardziej zasadne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Działając w tak wyznaczonych ramach, Sąd oddalił skargę, gdyż uznał, że kwestionowane przez skarżących postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, uchylające postanowienie Wójta Gminy Dobra o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 58 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p., zgodnie z którym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie przepis ten w zdaniu drugim stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany. Przywołany przepis art. 58 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza dodatkową przesłankę zawieszenia postępowania, nieznaną przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to niewątpliwie fakultatywna podstawa zawieszenia postępowania i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Zawieszenie postępowania ma umożliwić gminie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ukształtowanie w ten sposób polityki przestrzennej. Fakultatywność zawieszenia postępowania w żadnym razie nie oznacza dowolności jego zawieszenia. Postanowienie o zawieszeniu podejmowane w ramach uznania administracyjnego musi zawierać szczegółowe uzasadnienie. Skorzystanie przez organ wykonawczy gminy z instytucji zawieszenia postępowania jest więc możliwe wówczas, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy ustaleniami nowo uchwalonego planu, a decyzją o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego), która to sprzeczność skutkowałaby ewentualną koniecznością stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 65 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. Każdorazowo więc przed podjęciem ewentualnej decyzji o skorzystaniu z tej instytucji na prowadzącym postępowanie organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zaawansowania procedury planistycznej pod kątem orientacyjnego terminu jej zakończenia i wstępnej oceny materiałów planistycznych co do zgodności lub ewentualnej kolizji z żądaniem przyszłego inwestora, który złożył wniosek o warunki zabudowy (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2021). W orzecznictwie dotyczącym art. 58 ust. 1 u.p.z.p. (i zbliżonej do niego regulacji art. 62 ust. 1 u.p.z.p.) trafnie przyjmuje się, że kompetencję do zawieszenia postępowania należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak też ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu (por. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1713/21, LEX nr 3508611, z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15, LEX nr 2342053). W każdym jednak przypadku przed podjęciem decyzji o zawieszeniu postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, na organie orzekającym spoczywa obowiązek po pierwsze, analizy zaawansowania procedury planistycznej pod kątem orientacyjnego czasu jej zakończenia, a po drugie weryfikacji dokumentacji planistycznej w celu stwierdzenia, czy żądanie wnioskującego o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie pozostaje w kolizji z rozwiązaniami planistycznymi przewidywanymi w projekcie planu dla terenu objętego wnioskiem). W kontekście przywołanych regulacji, w ocenie Sądu stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że organ I instancji nie sprostał powyższym wymogom jest prawidłowe. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń, co do aktualnego etapu prac planistycznych, konkretnych dat następnie planowanych czynności, przewidywanego okresu rozpoczęcia i zakończenia etapu opiniowania i uzgadniania itp., które pozwoliłyby ocenić dopuszczalność wstrzymywania toku postępowania. Tym samym, nie poparte żadnymi dokumentami źródłowymi, stwierdzenie organu I instancji, że ustalenia miejscowego planu mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu, prawidłowo zostało uznane za przedwczesne. Podobnie za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, że z treści postanowienia organu I instancji nie wynika aby zachodziła sprzeczność pomiędzy żądaniem wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego a ustaleniami przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przywoływanego w treści skargi art. 46 ust. 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju i usług sieci telekomunikacyjnych wynika, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, to jednak nie oznacza to, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 544/19). Prawdopodobieństwo sprzeczności wnioskowanej inwestycji z projektowanymi ustaleniami planu nie zostało przez organ wykazane. Podsumowując Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podziela stanowisko Kolegium, że skorzystanie przez organ z uprawnienia zawieszenia postępowania winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania, których w postępowaniu przed organem I instancji zabrakło. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 53 ust. 1 u.p.z.p. i przepisów postępowania (art. 49 k.p.a., art. 39 k.p.a., art. 10, art. 131 w zw. z art. 144 k.p.a.) wskazać należy, że zgodnie z jego brzmieniem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Artykuł 53 ust. 1 u.p.z.p. jest przepisem szczególnym o jakim mowa w art. 49 § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organy uchybiły powyższemu obowiązkowi, tym nie mniej powyższe pozostało bez wpływu na wynik sprawy, nie stanowiąc rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z opisanych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.