II SA/Sz 685/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia o d d a l a skargę Dyrektor Zarządu Dróg, działając z upoważnienie Zarządu Powiatu, decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 40 ust. 1,3,4,12,13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) oraz uchwały Rady Powiatu z dnia [...] Nr [...] w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego ( Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 31 poz. 558) - wymierzył Spółce A. karę w łącznej wysokości [...] zł za samowolne zajęcie w okresie od [...] do dnia [...] pasów drogowych poprzez umieszczenie urządzeń obcych niezwiązanych z infrastrukturą drogową następujących dróg powiatowych: - nr [...] ul. [...] w mieście [...] ( w pozostałych elementach pasa drogowego na obszarze zabudowanym, o pow. [...] m2), - nr [...] [...] w miejscowości [...] (w pozostałych elementach pasa drogowego na obszarze zabudowanym, o pow. [...] m2), - nr [...] [...] w miejscowości [...] (w pozostałych elementach pasa drogowego na obszarze zabudowanym, o pow. [...] m2) - nr [...] [...] w miejscowości [...] ( w pozostałych elementach pasa drogowego na obszarze zabudowanym, o pow. [...] m2) - nr [...] dr nr [...] w miejscowości [...] (w pozostałych elementach pasa drogowego na obszarze zabudowanym, o pow. [...]m2) - ulica [...] w mieście [...] ( w jezdni, o pow. [...] m2), - nr [...] ul. [...] w mieście [...] ( w pozostałych elementach pasa drogowego na obszarze zabudowanym, o pow. [...]m2) - ulica [...] w mieście [...] ( w pozostałych elementach pasa drogowego na obszarze zabudowanym, o pow. [...] m2), - nr [...] [...] w miejscowości [...] ( w chodniku, o pow. [...] m2) - ulica [...] w mieście [...] ( w jezdni, o pow. [...] m2). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 2 ust. 5,8, 10, 13a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086, ostatnia zm. Dz. U. z 2005 r. Nr 179, poz. 1486), lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zarządca drogi zobowiązany jest do pobierania corocznych opłat za umieszczenie takiego urządzenia przez inwestora. Ponadto Dyrektor Zarządu Dróg wyjaśnił, że stanowiska wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 155/05 oraz zawarte w decyzji samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], na które strona powoływała się w toku postępowania – nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Zarząd Dróg w swoich decyzjach udzielał zezwoleń na umieszczenie urządzeń obcych na czas ściśle określony tj. do [...] i jedynie za ten okres pobierane były opłaty za umieszczenie urządzenia obcego. Tym samym obowiązkiem podmiotu, który na podstawie takiego zezwolenia dokonał umieszczenia urządzenia obcego w pasie drogowym jest albo usunięcie takiego urządzenia po upływie terminu wyznaczonego w zezwoleniu, albo też wystąpienie z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego. Uzasadnienie to zwiera także szczegółowe arytmetyczne wyliczenie wymierzonej opłaty. Spółka A. w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła, że zarządca drogi na mocy wydanych wcześniej decyzji zezwolił na zajęcie przedmiotowych pasów drogowych i pobrał już stosowne opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego i opłaty za umieszczenie w nim urządzenia technicznego. Zdaniem strony, dalsze coroczne żądanie opłat za zajęcie pasa drogowego z tytułu urządzeń już wbudowanych przed [...] i nakładanie kar z tego tytułu jest niezgodne z obowiązującą w tamtym stanie prawnym ustawą z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Na poparcie swojego stanowiska strona powołała się na dołączoną do odwołania decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], które orzekło o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania organu I instancji w sprawie zaskarżonej przez Zakład decyzji Zarządu Dróg Nr [...] z [...] nakładającej na lata następne opłatę z tytułu umieszczenia w pasie drogowym przed [...] urządzeń obcych nie związanych z funkcjonowaniem drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 2004, poz. 2086 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania : 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości administracyjnej kary pieniężnej i w tym zakresie ustaliło wysokość kary pieniężnej w kwocie [...] , 2) utrzymało decyzję w mocy w pozostałym zakresie. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji, po krótkim zrelacjonowaniu stanowiska organu I instancji oraz treści odwołania, omówił stan prawny wynikający z ustawy o drogach publicznych. Kolegium wyjaśniło w szczególności, że przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest administracyjna kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. W takiej sytuacji podstawę materialno-prawną nałożenia kary pieniężnej stanowi art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Organ odwoławczy ustalił, że na podstawie wcześniejszych zezwoleń zarządcy drogi Spółka A. uzyskała zgodę na zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych w celu budowy przyłącza gazowego. Zezwolenie dotyczyło umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej na okres do dnia [...]. Pismem z dnia [...] organ poinformował stronę o konieczności złożenia do zarządcy drogi nowego wniosku w przypadku dalszego korzystania z pasa drogowego zastrzegając, że w razie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia organ będzie miał podstawy do nałożenia kary pieniężnej i nakazania przywrócenia pasa do stanu poprzedniego. Kolejne pismo w tej sprawie zostało przekazane stronie w dniu [...] ale ta nie złożyła wymaganego wniosku, lecz przedstawiła własną wykładnię przepisów ustawy dotyczącą opłat rocznych za zajęcie pasa drogowego. Organ I instancji po upływie terminu na złożenie przez Spółkę wniosku wymierzył w jednej decyzji administracyjną karę pieniężną za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego dziesięciu dróg powiatowych stosując stawki wykazane w uchwale nr [...] Rady Powiatu z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego. Analizując wyjaśnienia strony oraz treść odwołania Kolegium stwierdziło, że Spółka błędnie interpretuje przepisy o karze pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia myląc je z opłatami administracyjnymi stanowiącymi formę odpłatności za zajęcie pasa drogowego za zezwoleniem zarządcy drogi. Nie podzielając, co do zasady, argumentacji strony odwołującej się, organ II instancji stwierdził jednak w oparciu o analizę materiału dowodowego, że decyzja organu I instancji wymaga korekty, ponieważ w 2 przypadkach kara pieniężna wymierzona została niesłusznie. Kolegium ustaliło mianowicie, że w przypadkach zajęcia pasa drogowego dróg nr [...] ul. [...] oraz ul. [...] w [...] wydane wcześniej zezwolenie nie było ściśle określone terminem. Z tego względu Kolegium uznało, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie tych ulic nie znajduje uzasadnienia prawnego, a wobec tego zmniejszyło wysokość kary pieniężnej o kwotę [...] zł. Spółka A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną wnosząc o jej uchylenie jako rażąco naruszającej obowiązujący porządek prawny. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że strona skarżąca, opierając się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Sz 155/05 oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], które to orzeczenia uznała za wydane w podobnej sprawie, wywiodła – podobnie jak wywodziła to w toku postępowania administracyjnego - że do dnia [...] decyzje w przedmiocie opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi "miały charakter jednorazowy i nie mogą skutkować prawnie na następne lata". Według skarżącej, skoro nie można było żądać w takiej sytuacji opłat na lata następne za umieszczenie w pasie drogowym takich urządzeń, to tym bardziej brak jest podstaw prawnych do wymierzania kary "za jakoby samowolne zajęcie pasa drogowego. " Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, przy czym podkreśliło, odnosząc się do argumentacji skargi, że kwestionowana decyzja nie dotyczyła opłat administracyjnych ustalanych w przypadku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, lecz kary za zajęcie pasa bez zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dokonana w granicach orzekania sądu wynikających z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest bezzasadna, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa. Przepisem prawa materialnego, na którym oparły swoje rozstrzygnięcia organy orzekające w niniejszej sprawie jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Przepis ten stanowi, że "Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną wysokości 10-ciokrotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6." Zarówno z treści skargi, jak i wcześniejszych pism procesowych wnoszonych przez stronę w postępowaniu administracyjnym, jednoznacznie wynika, że skarżąca błędnie rozumie przedmiot postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem zaskarżonej decyzji ostatecznej, a w konsekwencji powołuje się na orzecznictwo sądowo-administracyjne i administracyjne, które dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie może stanowić żadnego skutecznego punktu odniesienia, bowiem dotyczy decyzji wydanych w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia związanej z tym zezwoleniem opłaty, a więc dotyczy innego przedmiotu sprawy, a zatem innego stanu faktycznego, a ponadto zaistniało w innym stanie prawnym. Dlatego za w pełni zasadne uznać trzeba stanowisko organu II instancji, który w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zarzutu odwołania stwierdził, że Spółka "błędnie interpretuje przepisy o karze pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia myląc je z opłatami administracyjnymi." Wobec powtórzenia przez stronę tej samej argumentacji w skardze, podkreślić zatem trzeba jeszcze raz, że przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją było wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie wskazanych w niej pasów drogowych dróg powiatowych z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Wobec powyższego, dla kontroli zgodności z prawem decyzji ostatecznej wydanej w tym przedmiocie należało wyjaśnić, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały okoliczności stanowiące ustawowe przesłanki wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Z ustaleń organów obu instancji, znajdujących oparcie w materiale dowodowym jednoznacznie wynika, że w odniesieniu do wymienionych w rozstrzygnięciu organu I instancji [...] dróg publicznych, Zarząd Dróg udzielił Spółce A. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ( art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych). Organ I instancji przyjął, że wydane w tym przedmiocie decyzje stanowiły zezwolenia terminowe i obejmowały określony w nich okres czasu. Tymczasem, jak trafnie ustalił to organ odwoławczy, w przypadku drogi Nr [...] ul. [...] w [...] decyzja z dnia [...]) oraz ul. [...] w [...] (decyzja z [...]) zezwolenia zarządcy drogi nie zawierały w rozstrzygnięciu określenia terminu, do którego wydane zostało zezwolenie na przedmiotowe zajęcie pasa drogowego. Zaznaczyć trzeba, że decyzje te wydawane były w dwóch przedmiotach tj. po pierwsze, stanowiły zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod roboty budowlane i po drugie, zezwalały na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i w tym drugim przedmiocie, obie wskazane wyżej decyzje nie zawierały określenia terminu. Wobec tego, wydanie przez Kolegium, w tej części, decyzji kasacyjno - reformatoryjnej ( art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) sprowadzającej się do pomniejszenia, orzeczonej przez organ I instancji, kary pieniężnej o niezasadnie naliczoną karę za zajęcie pasa drogowego tych dwóch dróg - znajduje pełne oparcie w stanie faktycznym sprawy i odpowiada prawu. Nie narusza również prawa utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że strona skarżąca, mimo dwukrotnego pisemnego wezwania jej przez zarządcę drogi do dopełnienia obowiązku, nie wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazanych dróg publicznych na dalszy okres ani też nie usunęła urządzeń technicznych zajmujących pasy drogowe tych dróg. Podkreślenia wymaga, że z uregulowań przewidzianych przepisami art. 40 ustawy o drogach publicznych, dotyczących sposobu ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego (ust. 4-8) wynika, że zezwolenie o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 ma charakter terminowy, a wysokość określonej w nim opłaty zależna jest od czasu na jaki zezwolenie zostało wydane. W stanie prawnym obowiązującym bezpośrednio przed zmianą ustawy, o drogach publicznych wprowadzoną ustawą z dnia 29 lipca 2005r. (Dz.U. Nr 179, poz. 1486), która weszła w życie z dniem 4 października 2005r. nieprecyzyjne uregulowanie w art. 40 kwestii sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w tym przepisie, spowodowało wprawdzie kontrowersje co do sposobu jego interpretacji, co znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie, lecz w żadnej mierze nie powodowało skutku tak daleko idącego jaki sugerowany jest skargą, tzn. nie zwalniało z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dalszy okres. Powyższe względy mając na uwadze Sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.