II SA/Sz 685/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień wdowy po kombatancie I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego R. N. kwotę [...] obejmującą wynagrodzenie za zastępstwo prawne udzielone skarżącej na zasadzie prawa pomocy oraz należny podatek od towarów i usług. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego /tekst j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371/, zwanej dalej ustawą o kombatantach, po rozpoznaniu wniosku z dnia [...]r., odmówił Z. S. przyznania uprawnień przysługujących wdowie po zmarłym mężu, kombatancie J. S. Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że przyczyną negatywnego rozpatrzenia wniosku było ustalenie, że w sprawie zachodzą wymienione w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit.c ustawy o kombatantach przesłanki wyłączające możliwość zachowania uprawnień kombatanckich przez J. S., gdyby żył. Organ ustalił bowiem, że zmarły mąż wnioskodawczyni pełniąc służbę w Milicji Obywatelskiej brał udział w zwalczaniu organizacji i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, czyli prowadził działalność operacyjną przeciwko polskiemu podziemiu niepodległościowemu. Na tej podstawie Kierownik Urzędu wywiódł, że ponowna ocena uprawnień kombatanckich zmarłego męża strony wskazuje, że J. S. pełniąc służbę w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, podczas oraz w związku z tą działalnością wykonywał zadania operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit.c ustawy. Z. S. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że jej zmarły mąż był nie tylko kombatantem, ale i osobą represjonowaną i przeszedł niezbędne weryfikacje, a ostatnią legitymację otrzymał [...]r. Strona zakwestionowała ustalenie, że jej zmarły mąż podczas służby w MO zwalczał organizacje i osoby działające na rzecz suwerenności i niepodległości RP i wyjaśniła, że J. S. pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej z poboru na terenie dawnego województwa [...], na którym nie było ruchów wolnościowych. Decyzją z dnia [...]r. o Nr [...]Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchylił decyzję własną z dnia [...]r. i przyznał Z. S. uprawnienia wdowy po kombatancie zmarłym J. S. Kierownik Urzędu po ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że mąż wnioskodawczyni uzyskał uprawnienia kombatanckie na mocy orzeczenia ZW ZBoWiD w [...] (zaświadczenie z dnia [...]r.), z tytułu utrwalania władzy ludowej w okresie [...]r. W wyniku przeprowadzonego postępowania weryfikacyjnego, decyzją z dnia [...]r. Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów Osób Represjonowanych zachował J. S. uprawnienia kombatanckie z tytułu uwięzienia w hitlerowskim obozie koncentracyjnym w [...]r. Kolejną decyzją, z dnia [...]r. Kierownik Urzędu rozszerzył okres działalności kombatanckiej J. S. przyznając mu uprawnienia z tytułu działalności w podziemnej organizacji niepodległościowej w okresie od [...]r. oraz z tytułu pobytu w obozie koncentracyjnym w okresie [...]r. Organ stwierdził ponadto, że z zaświadczenia KWMO w [...]z dnia [...]r., wynika że J. S. pełniąc służbę w Milicji Obywatelskiej w okresie [...]r. brał udział w walkach z bandami i reakcyjnym podziemiem. Kierownik Urzędu rozważył jednak argumentację Z. S. zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz materiał dowodowy zebrany w toku postępowania i doszedł do wniosku, że brak jest dowodów świadczących o tym, że zmarły J. S. podczas i w związku z działalnością w organach MO osobiście wykonywał zadania o jakich mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. Ocenę tę organ oparł na informacjach IPN Oddział w [...], że nie odnaleziono żadnych dokumentów, na podstawie których można byłoby określić, z jakimi formacjami walczyli funkcjonariusze Komend Powiatowych Milicji Obywatelskiej w [...] i w [...]w okresie służby J. S. (pismo z [...]r.), oraz że na podstawie akt osobowych wyżej wymienionego nie można określić z jakimi formacjami zbrojnego podziemia walczył podczas swej służby w MO (pismo z [...]r.). Kierownik Urzędu wziął również pod uwagę informację Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z dnia [...]r. wskazującą, że akta osobowe J. S. nie zawierają informacji dotyczących udziału męża strony w walkach z formacjami zbrojnego podziemia podczas zatrudnienia w MO. Ponadto IPN Oddział w [...]z dnia [...]r. wskazał, że na podstawie akt osobowych J. S. nie można określić z jakimi formacjami zbrojnego podziemia w/w walczył w okresie swej służby. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy, i wskazał, że jedną z podstaw, wskazanych w tym artykule, uprawniających do zachowania uprawnień przez osoby, które uprawnienia kombatanckie uzyskały wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze uczestników walk o utrwalanie władzy ludowej, jest uzyskanie uprawnień kombatanckich z mocy przedmiotowej ustawy, które mąż zainteresowanej uzyskał z tytułu służby w podziemnej organizacji niepodległościowej i pobytu w obozie koncentracyjnym. W tych okolicznościach, powołując się na pogląd wyrażony w judykaturze, zgodnie z którym - uprawnienia wdów po kombatantach nie mają charakteru samoistnego, lecz są prawem pochodnym w stosunku do uprawnień samego kombatanta, a ich nabycie uzależnione jest od tego, czy pierwotnie uprawniony zachowałby je, gdyby żył - organ stwierdził, że z tego względu należało przyznać wnioskodawczyni uprawnienia po zmarłym mężu kombatancie, bowiem jej mąż zachowałby uprawnienia kombatanckie, gdyby żył w chwili obecnej. Z. S. w skardze na powyższą decyzję ostateczną, wniosła o uznanie, że przyznanie jej uprawnień powinno być określone od dnia [...]r., bądź innego uznanego przez Sąd, czyli w przeciągu jednego miesiąca od daty złożenia przez nią wniosku w Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie, który został wysłany w dniu [...]r. W przekonaniu skarżącej, toczące się przewlekle (z winy urzędników, którzy dysponowali całym materiałem dowodowym, niezbędnym do pozytywnego załatwienia sprawy) postępowanie administracyjne naraziło ją na olbrzymie straty i w związku z tym nie może ponosić ujemnych konsekwencji tej opieszałości. Dlatego swoje roszczenie o przyznanie wnioskowanych uprawnień od dnia [...]r. opiera na przepisie Kpa, który - jak napisano to w skardze - przewiduje 30 dni na załatwienie sprawy petenta. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Radca prawny, wyznaczony pełnomocnikiem skarżącej na zasadzie prawa pomocy, w piśmie procesowym z dnia [...]r. wniósł o przyznanie skarżącej uprawnienia wdowy po kombatancie, zmarłym J. S., począwszy od dnia [...]roku, czyli od daty złożenia wniosku albo od dnia, który w wyniku rozpoznania skargi Sąd uzna za właściwy, uwzględniając treść art. 35 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Skarga jest niezasadna ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W rozpatrywanej sprawie, ustalenia faktyczne organu i ich ocena prawna prowadząca do przyznania stronie uprawnień dla wdowy po zmarłym kombatancie, przewidzianych w art. 20 ust. 3 ustawy o kombatantach, są niesporne i nie są skargą kwestionowane. Istota sporu dotyczy natomiast daty początkowej realizacji tych uprawnień. Z treści skargi wynika, że według skarżącej, przyznane jej zaskarżoną decyzją uprawnienia dla wdowy po kombatancie, powinny przysługiwać jej, od dnia, w którym upłynął przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego termin do załatwienia podania. Pełnomocnik skarżącej, popierając skargę wyraził pogląd jeszcze dalej idący wnosząc o przyznanie tych uprawnień od daty złożenia przez skarżącą podania w organie. Przed wyjaśnieniem przyczyn nieuwzględnienia przez Sąd żadnej z tych koncepcji należy na wstępie zauważyć, że zaskarżona decyzja w swym rozstrzygnięciu w ogóle nie zawiera określenia daty, od której przyznaje stronie uprawnienia i jest to zgodne z prawem. Wskazana w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach, jest aktem prawnym regulującym kompleksowo materialnoprawne przesłanki uprawnień kombatanckich oraz tryb ich przyznawania. Z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o kombatantach wynika, że o przewidzianych w art. 20 ust. 3 uprawnieniach przysługujących wdowom lub wdowcom pozostałym po kombatantach orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w drodze decyzji, na podstawie udokumentowanego wniosku zainteresowanej osoby, a na podstawie decyzji Kierownika o przyznaniu tych uprawnień, Urząd do Spraw Kombatantów wydaje odpowiednie zaświadczenie potwierdzające te uprawnienia. Z ustawy nie wynika natomiast aby decyzja w omawianym przedmiocie w swej treści zawierać miała określenie daty, od której jej adresatowi przysługują przyznane nią uprawnienia, a wobec tego nie istnieje w tej ustawie podstawa prawna do orzekania przez Kierownika Urzędu w przedmiocie tej daty. Postępowanie w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich jest postępowaniem administracyjnym, a zatem - co do zasady - w kwestiach proceduralnych, nieuregulowanych ustawą o kombatantach, i nie zastrzeżonych do innych ustaw, dopuszczalne jest odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego, ale i ta ustawa, precyzując w art. 107 § 1, konieczne elementy decyzji administracyjnej nie zawiera wymogu określenia daty początkowej przyznanych uprawnień. Dzieje się tak dlatego, że określenie całokształtu prawa lub obowiązku administracyjnoprawnego należy do zagadnień prawa administracyjnego materialnego, a nie prawa procesowego. O tym jaki kształt ma konkretne prawo przyznane decyzją lub nałożony decyzją konkretny obowiązek decydują przepisy prawa materialnego zawarte w akcie normatywnym mającym zastosowanie w aktualnie załatwianej decyzją indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Pamiętać przy tym trzeba, że chodzi tutaj o przepisy administracyjnego prawa materialnego, a nie o przepisy Kodeksu cywilnego. Z tych powodów, sugerowana skargą koncepcja powiązania przyznanego zaskarżoną decyzją uprawnienia z miesięcznym (a nie trzydziestodniowym jak to błędnie przyjęto w skardze) terminem załatwiania spraw, przewidzianym w art. 35 § 3 Kpa jest bezpodstawna. Przekroczenie przez organ terminów określonych w art. 35 lub terminu wskazanego na podstawie w art. 36 § 1 Kpa, nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a jedynie daje zainteresowanej stronie uprawnienie do złożenia do organu wyższej instancji zażalenia na bezczynność w trybie art. 37 Kpa, oraz - w razie wystąpienia ku temu podstaw - skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Wniosek sformułowany przez pełnomocnika skarżącej także jest chybiony. Materialnemu prawu administracyjnemu nie są obce uprawnienia i obowiązki, w przedmiocie których orzekanie wiąże się z ustaleniem i określeniem w decyzji daty początkowej jakiegoś uprawnienia lub okresu czasu na jaki przysługuje orzeczone uprawnienie czy też terminu wykonania określonego w decyzji obowiązku, bądź daty wymagalności roszczenia. Tego rodzaju rozstrzygnięcia zapadają na podstawie ustawy o pomocy społecznej, ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Prawa budowlanego lub w odniesieniu do funkcjonariuszy służb mundurowych w sprawach dotyczących ich uposażenia. W każdym jednak przypadku, wskazanie terminu czy okresu realizacji uprawnienia bądź wykonania obowiązku musi znajdować swoje oparcie w przepisie prawa regulującym dany materialny stosunek administracyjnoprawny. Jeśli zatem z przepisu prawa materialnego nie wynika obowiązek organu wskazania daty początkowej przyznanego uprawnienia lub czasookresu na jaki uprawnienie to zostało przyznane, to oznacza, że - jak już to wyżej zostało wywiedzione - nie istnieje podstawa prawna do wydania takiego orzeczenia. Mieć też trzeba na względzie i to, że organy administracji publicznej, zgodnie z wyrażoną w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą legalizmu, orzekają na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa i w granicach tego prawa. Decyzja w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich należy do decyzji związanych, a więc takich, przy wydawaniu których organ jest bezwzględnie związany treścią konkretnej normy prawnej i nie może orzekać w ramach tzw. uznania administracyjnego, zakładającego pewien, uzasadniony okolicznościami sprawy, luz decyzyjny. Tak więc, nawet przyznanie skarżącej racji co do opieszałości organu w ostatecznym załatwieniu wniosku nie może prowadzić do uwzględnienia skargi, ponieważ sąd administracyjny uprawniony jest do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a zatem wyrok musi korespondować z wynikiem tej kontroli. Dlatego, skoro zaskarżona decyzja prawa nie narusza, to należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej ustanowionego na zasadzie prawa pomocy oparte zostało na art. 250 tej samej ustawy.