II SA/Sz 685/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów M. Z. i D. Z. oraz B. O. i K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciwy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zgodnie z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku D. Z. i M. Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: budowa 2 (dwóch) budynków mieszkalnych, wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i urządzeniami budowlanymi, na terenie części działek nr [...]; [...]; [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w S. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji określił obowiązującą linię zabudowy dla nowej zabudowy w odległości 10 m od granicy działek nr [...] i [...] z działką nr [...] z obrębu [...] - zgodnie z załącznikiem Budynki winny być co najmniej w jednym punkcie styczne z wyznaczoną linią zabudowy. Ustalono wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy w odniesieniu do sumy wnioskowanych części działek inwestycyjnych nr [...]; [...] z obrębu [...] na poziomie 24%, szerokość elewacji frontowej w przedziale: 18 m - 28 m, wysokość elewacji frontowej (do okapu) dla nowej zabudowy w przedziale od 7,5 m do 11 m, przekrycie dachem stromym min. dwuspadowym o kącie nachylenia głównych połaci dachu - w przedziale 35° - 45°, wysokość dla nowej zabudowy (do kalenicy) na poziomie 15,5 m. Określono warunki ochrony środowiska, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, warunki wynikające z przepisów odrębnych i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji określa załącznik graficzny. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zamierzenie inwestycyjne zostało uzgodnione z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w S. i Zarządem Dróg i Transportu Miejskiego w S.. Przeprowadzono stosowną analizę zgodnie z art. 53 ust. 3, art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zbadano stan prawny terenu inwestycji i sąsiedztwa, uznając za strony w sprawie: inwestora, wieczystego użytkownika działek nr [...]; [...]; [...] z obrębu [...] oraz właścicieli działek graniczących z terenem inwestycyjnym. Stwierdzono, że działki położone w obszarze analizy, dostępne z tej samej drogi publicznej, ul. [...], są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, teren przeznaczony pod zabudowę ma pośredni dostęp do drogi publicznej, ul. [...] poprzez teren dz. nr [...] z obrębu [...], nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustosunkował się również do sprzeciwu B. i K. O.. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli B. i K. O. wskazując, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych czy linii zabudowy. Odwołujący stwierdzili, że nie dokonano pełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy działki sąsiedniej, tj. działki stanowiącej ich własność, w związku z czym naruszona została zasada dobrego sąsiedztwa. Nadto, zdaniem odwołujących się, istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, a realizacja budowy wjazdu na teren inwestycji utrudni lub nawet uniemożliwi właściwy dostęp do drogi publicznej dla ich działki zapewniony w akcie notarialnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpoznaniu ww. odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ocenie Kolegium zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać organowi do ponownego rozpoznania, gdyż pomimo niezasadności zarzutów zgłoszonych w odwołaniu została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe organ odwoławczy uzasadnił, że "terenem" w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. W związku z tym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne (zob. wyroki NSA: z 10.01.2008 r., sygn. II OSK 1826/06 oraz z 11.03.2014 r., sygn. II OSK 2363/12). Zdaniem Kolegium, nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów odrębnych, takich jak wspomniana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. W niniejszym postępowaniu inwestor wskazał jako teren inwestycji część działek [...] i [...] (budynki z infrastrukturą) oraz część działki [...] (wjazd i przyłącza). Zgodnie z informacją wynikającą z wydruków z ewidencji gruntów i budynków, powierzchnia wskazanych działek wynosi odpowiednio [...] ha, [...] ha oraz [...] ha, co daje łączną powierzchnię [...] ha. Inwestor we wniosku wskazał natomiast powierzchnię obszaru zainwestowania (terenu objętego wnioskiem) jako [...] m2 ([...] ha). Wobec tego, że - jak powyżej wskazano - nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki, organ zobowiązany był wezwać inwestora do zmiany wniosku w zakresie określenia terenu inwestycji, a w przypadku braku stosownej modyfikacji - do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobowiązany będzie uzupełnić postępowanie o wskazane powyżej działanie i odpowiednio do zachowania inwestora wydać właściwą decyzję. Organ II instancji stwierdził jednocześnie, iż nieuzasadnione okazały się zarzuty zgłoszone w odwołaniu, co uzasadnił odnosząc się merytorycznie do poszczególnych zarzutów. Kolegium wyjaśniło również, że z uwagi na zarzut niewłaściwego określenia obszaru terenu inwestycji odstąpiło na obecnym etapie od oceny prawidłowości obliczenia parametrów planowanej zabudowy. M. Z. i D. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie oraz utrzymanie w całości decyzji Prezydenta Miasta S.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów: - art. 52. ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że w procedurze dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pojęcie "terenu objętego wnioskiem" oznacza działkę, bądź działki geodezyjne, - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21.11.2013 r. sygn. akt II SA/Sz 902/13, utrzymanym w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem o sygn. akt II OSK 491/14 co do istoty zagadnienia prawnego stanowiącego przesłankę do uchylenia decyzji nr [...], - art. 11 k.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie przesłanek, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, - art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia twierdzeń na podstawie których zostało wydane rozstrzygnięcie, w szczególności brak wskazania dowodów, które uzasadniłyby tezy przyjęte przez organ. Zdaniem skarżących, pogląd, że "działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić pojęcie terenu" w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" jest błędny. W treści ustawy pojęcie terenu jest autonomiczne, a przepisy ustawy nie dają podstaw, aby pojęcie terenu identyfikować z pojęciem działki ewidencyjnej. Skoro nie zostało ono zdefiniowane w katalogu stosowanych w akcie prawnym pojęć, należy je rozumieć leksykalnie, jako każdy dowolnie określony fragment powierzchni lądowej. Ustawodawca świadomie stosuje to pojęcie, w żadnym miejscu nie czyniąc zastrzeżenia, że teren musi stanowić jedną, bądź szereg wyodrębnionych działek ewidencyjnych, bowiem termin ten ma w pragmatyce planowania przestrzennego odmienne funkcjonalnie znaczenie od definicji "gruntowych" stosowanych w zasadach gospodarki nieruchomościami. W obszernym uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący wskazali (m.in.), że pogląd organu nie znajduje uzasadnienia w związku z przepisami odrębnymi, w tym przede wszystkim z ustawą o gospodarce nieruchomościami. Stosowany jako przesłanka do rozstrzygnięć w postępowaniach administracyjnych, jak też sądowych, spowoduje nie dające się powetować szkody, zarówno w obszarze inwestycji budowlanych, jak też w gospodarce nieruchomościami. Przede wszystkim taka rozszerzająca wykładnia, poprzez jej stosowanie, wywołuje nadmierne i bezprawne ograniczenia praw własności, przez co sprzeczna jest z art. 4 ust. 3 i art. 21 ust. 1. Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Sprzeciw od ww. decyzji wnieśli również do Sądu B. i K. O.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania: - art. 10 § 1 w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez pozbawienie ich możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie zostali oni zawiadomieni o terminie i miejscu oględzin nieruchomości, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania; - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie określenie wpływu przedmiotowej inwestycji na sąsiadującą z nią działkę stanowiącą własność skarżących, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, jak również nie wyjaśnienie wszelkich kwestii zgłaszanych przez nich w toku postępowania; - art. 10 w zw. 81 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu i zapoznania się z całością materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I i II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnieśli, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji nie podało na czym polegało naruszenie przepisów postępowania. Ponadto wszystkie zarzuty zgłoszone w odwołaniu zostały uznane jako niezasadne, z czym nie można się zgodzić. Zdaniem skarżących, zasadność zarzutów udowodnili w odwołaniu oraz we wcześniejszych pismach. Poza tym Kolegium pozbawiło ich możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a tym samym nie mogli zgłosić ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Nie uczestniczyli w żadnej wizji terenowej. Skarżący wskazali, że SKO niewłaściwie interpretuje sprawę dojazdu z ul. [...] do nieruchomości gdzie zamieszkują. Nie wyjaśniono w jaki sposób działka stanowiąca do [...] roku ulicę miejską o nazwie ul. [...] znalazła się w granicach działki [...] i [...], co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Realizacja budowy wjazdu/wyjazdu planowanej inwestycji według złożonego wniosku utrudni lub nawet uniemożliwi właściwy dostęp do drogi publicznej dla ich działki nr [...] z obrębu [...] zapewniony w akcie notarialnym. W ocenie skarżących, planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ich działka bezpośrednio graniczy (jest działką sąsiednią) z terenem planowanej inwestycji, a znajdująca się na niej zabudowa powstała ok. 100 lat temu. W zakresie sprawy uzbrojenia terenu (art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) informowali w odwołaniu o stanie faktycznym. Nie są i nie były im znane złożone przez inwestora oświadczenia podmiotów zarządzających urządzeniami wodociągowymi, kanalizacyjnymi i elektrycznymi o których wspomina SKO w decyzji. Wobec powyższego wydanie decyzji o warunkach zabudowy według lokalizacji wskazanej przez inwestora nie powinno mieć miejsca. W odpowiedzi na sprzeciwy Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Sąd połączył sprawy zainicjowane odrębnie wniesionymi na tą samą decyzję sprzeciwami B. O. i K. O. oraz M. Z. i D. Z. (inwestor) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Sz 685/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych i sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 - "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rola sądu administracyjnego kontrolującego tego rodzaju decyzję sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny jak i prawny. Tak więc, dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie Sąd nie analizował i nie odniósł się do meritum sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jedynie skontrolował ziszczenie się w tej sprawie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W wyniku takiej analizy sprawy Sąd stwierdził, że sprzeciwy skarżących nie zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zgłoszonych w sprzeciwach względem zaskarżonej decyzji zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w tym określonych w art. 7, 77 § 1, 8, 11 i 107 § 1 k.p.a. oraz 81 i 10 § 1 k.p.a. W szczególności należy podkreślić, że każdy ze skarżących został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, jak i o wniesieniu odwołania i miał możliwość wglądu do akt w postępowaniu przed organem I instancji i wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania co do zebranego materiału dowodowego. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy przez określenie stosownych parametrów inwestycji wyłącznie dla fragmentu działki ewidencyjnej, oznaczonego w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Inwestor wskazał bowiem we wniosku jako teren inwestycji jedynie część działek [...] i [...] (budynki z infrastrukturą) oraz część działki [...] (wjazd i przyłącza) i w takim też niewłaściwym zakresie ustalono warunki zabudowy decyzją Nr [...]. Powyższa okoliczność niewątpliwie nie została dostrzeżona zarówno na etapie sporządzania analizy urbanistycznej, jak i wydania na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy, pomimo, iż ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzone przez Kolegium uchybienie stanowi o naruszeniu treści art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i powoduje, jak słusznie uznało Kolegium, konieczność ponownego rozważenia sprawy w świetle prawidłowo przygotowanego (nowego lub uzupełnionego) wniosku o wydanie warunków zabudowy z uwzględnieniem całych działek ewidencyjnych na których ma być realizowana budowa, a także sporządzenia, stosownie do tego zmienionego wniosku, nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej dalej "analizą urbanistyczną", w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej sprawę. Wprawdzie Kolegium nie wskazało jakie konkretnie normy procesowe zostały naruszone przez organ I instancji, jednakże, w ocenie Sądu, czytelnie i wystarczająco uzasadniło przyczyny uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz konieczny do ponownego wyjaśnienia zakres sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy działek nr [...]; [...]; [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w S., co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie). Według orzecznictwa sądów administracyjnych, na które powołuje się Kolegium, a Sąd w niniejszym składzie w pełni je akceptuje, przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takowej wykładni wymienionych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588; dalej "rozporządzenie"), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zwrócić należy uwagę, że regulacja ta zawiera odniesienie do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Obowiązkiem więc organu jest wyznaczenie terenu do przeprowadzenia analizy urbanistycznej wokół całej działki budowlanej nawet wówczas, gdy inwestor zamierza ją zrealizować tylko na części działki. Należy podkreślić, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2012/15, z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14, z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14, z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, trafnie też wskazało Kolegium, że odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej może prowadzić do obejścia prawa, w tym na przykład przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (kwestia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne), a także umożliwić inwestorom niedopuszczalne z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego obchodzenie ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działki (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana. Dlatego też dla uniknięcia tego rodzaju sytuacji, zasadnym jest przyjęcie, iż teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, musi być zawsze rozumiany jako obszar całej działki ewidencyjnej na której planowane jest zamierzenie, niezależnie od tego, że w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana jedynie część danej działki. W związku z tym, że podstawowym elementem wniosku i decyzji o warunkach zabudowy jest określenie granic terenu objętego wnioskiem, a precyzyjne określenie stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego pod realizację inwestycji jest niezbędne dla prawidłowego zbadania jej dopuszczalności oraz ewentualnego określenia warunków zabudowy, właściwe jest stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy według wniosku inwestora. Z tych przyczyn organ II instancji nie mógł wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. W innym przypadku doszłoby do naruszenia reguły dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Dodać należy, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 16.01.2018 r., sygn. akt II OSK 743/17), że w wyroku tego Sądu z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 491/14 dopuszczono ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej w sytuacji, gdy druga część działki objęta została planem miejscowym. Przykład ten dotyczył sytuacji wyjątkowej, z której nie należy wyprowadzać wniosków do powszechnego stosowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.