II SA/Sz 686/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Rozpatrując wniosek Spółki A. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie chlewni na dz. nr [...] w [...], Wójt Gminy wystąpił do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji na w/w przedsięwzięcie w zakresie zgodności z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Postanowieniem z dnia [...]r. Starosta uzgodnił pozytywnie projekt decyzji w przedmiotowej sprawie. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik uczestnika postępowania W. S. - r.pr. M. W. zarzucając naruszenie przepisów kpa, a w szczególności: art. 124 § 1 kpa, poprzez błędne przedstawienie podstawy prawnej, * art.107 § 3 w związku z art. 126 kpa, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia zawartego w nim rozstrzygnięcia, - art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 pka oraz art.53 ust 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80,poz.717 ze zm.), art. 2a ust. 1 pkt 1,3 ,art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. z 2004 r. Dz. U. nr 121, poz.1266), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania-przestrzennego realizacja inwestycji, polegająca na zmianie zagospodarowania terenu lub na zmianie sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przed podjęciem decyzji, na podstawie wyników analizy sporządzany jest projekt decyzji przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów (art. 60 ust. 4 ustawy), który na podstawie art. 53 ust. 4 i 5 ustawy jest uzgadniany w trybie art. 106 Kpa z właściwymi organami wskazanymi w analizie. Uzgodnienia te służą ochronie interesu publicznego chronionego przepisami szczególnymi a warunki wynikające z tych uzgodnień winny znaleźć się w zapisach decyzji. Organ uzgadniający - Starosta działając a podstawie art. 106 kpa oraz art. 60,53 ust. 4 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) uzgodnił pozytywnie projekt decyzji ustalającej warunku zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium wskazało też, że art. 106 Kpa nie jest samodzielną podstawą do wydania uzgodnień, gdyż normuje wyłącznie kwestie proceduralne. Obowiązek współdziałania nakładany jest przepisami prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie jest to art. 53 ust. 4 pkt 6 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ uzgadniający nie powołał wprawdzie art. 54, a powołane art. 60 i 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odnoszą się do sprawy, jednak uchybienie to nie stanowi podstawy do uchylenia postanowienia, gdyż nie ma wpływu na istotę sprawy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że decyzja (postanowienie), która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie może być uznana jako podjęta bez podstawy prawnej; dotknięta będzie tylko wadą formy z racji naruszenia art. 107 § 1 kpa, jako że podstawa prawna realnie istnieje. Dalej SKO wyjaśnia, iż planowana inwestycja ma być realizowana na dz. Nr [...] o powierzchni [...]ha,na którą składają się grunty klasy [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu postanowienia Starosta stwierdził, iż ze względu na fakt realizacji na gruntach rolnych inwestycji służącej wyłącznie produkcji rolniczej grunty rolne nie tracą rolniczego charakteru, w związku z czym nie wymagają wyłączenia z produkcji rolniczej. Uzasadnienie postanowienia mogłoby być bardziej szczegółowe, jednak w ocenie Kolegium zawiera istotę sprawy. Jeżeli poprzez wyłączenie gruntów, z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie tych gruntów to jest zrozumiałe, iż rolnicze wykorzystanie tych gruntów nie wymaga wyłączenia ich z produkcji, a więc nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ uzgadniający nie naruszył tez art. 10 § 1 kpa, gdyż przepis ten nie miał tu zastosowania. Strony zostały zaś poinformowane o postępowaniu uzgodnieniowym w trybie art. 106 § 2 kpa Powyższe rozstrzygnięcie SKO pełnomocnik W. S. r.pr. M. W. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu: 1) naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez uznanie iż Starosta dopełnił obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, 2) naruszenie art. 106 § 2 kpa, poprzez uznanie, iż sama informacja organu prowadzącego postępowanie stanowi zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, prowadzonym w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, 3) naruszenie art. 81 kpa, w związku z naruszeniem art. 10 § 1 kpa, poprzez, uznanie iż w postępowaniu uzgodnieniowym nie ma on zastosowania, 4) naruszenie art. 125 § 2 kpa, poprzez uznanie, iż Starosta wydając zaskarżone postanowienie dopełnił obowiązku szczegółowego i odnoszącego się do zebranego materiału jak i stanu prawnego sprawy uzasadnienia wydanego postanowienia, 5) naruszenia art. 9 kpa poprzez brak należytego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżane postanowienie uznało, iż Starosta, wydając postanowienie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nie jest obowiązane przestrzegać podstawowych zasad obowiązujących na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 10 § 1 kpa, stanowiącego, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący kwestionuje stanowisko SKO, iż samo zawiadomienie stron przez organ prowadzący postępowanie na podstawie art. 106 § 2 kpa stanowi zapewnienie stronom prawa do czynnego udziału w postępowania. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...] roku w sprawie [...] postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 kpa jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie, i mają do niego zastosowanie w szczególności także takie przepisy jak art. 7 kpa, wymagający, aby sprawa była szczegółowo wyjaśniona i art. 10 kpa, zapewniający organom możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W postępowaniu tym ma również zastosowanie art. 81 kpa. Katalog spraw, w których nie stosuje się przepisu art. 10 § 1 kpa zawarty- jest w art. 10 § 2 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej mogą odstąpić od zastosowania art. 10 § 1 kpa tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Uzyskanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku chlewni na działce numer [...] w obrębie [...] nie spełnia wymagań określonych w art. 10 § 2 kpa. Naruszając przepis art. 10 § Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się też naruszenia art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uznając prawidłowość zapewniania stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, nie odniosło się ani jednym zdaniem do naruszenia art. 81 kpa. Brak przywołania jego naruszenia przez stronę skarżącą nie powinien mieć negatywnego skutku dla strony, ponieważ SKO działając na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązane jest do wszechstronnego rozpoznania sprawy, bez ograniczania się do argumentów wskazanych w zażaleniu na postanowienie. Stosownie do art. 124 § 2 kpa organ administracyjny powinien przy wydawaniu postanowienia przedstawić argumenty i oceny, którymi się kierował zajmując określone stanowisko w sprawie. Analizując zarówno postanowienie Starosty, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, trudno dopatrzyć się tych cech. Uzasadnienie postanowienia musi być spójne z treścią rozstrzygnięcia danej kwestii procesowej, zawartego w sentencji tego postanowienia. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwraca uwagę na obowiązek przestrzegania przepisów kpa w szczególności dotyczących uzasadnienia postanowienia, które zdaniem SKO, powinno być szczegółowe i odnoszące się do zebranego materiału jak i stanu prawnego sprawy, nie odnosząc się przy tym do zarzutu Skarżącego o braku takiego uzasadnienia w zaskarżanej decyzji. Argumenty podawane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze były w znacznym stopniu ogólnikowe, nie zawierające wyczerpującej informacji dla strony tak podjętym postanowieniu. Sformułowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż "(...) w literaturze przedmiotu uważa się, że do organu współdziałającego nie stosuje się obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa in fine (...)" należy uznać za sformułowanie gołosłowne, nie mające odniesienia do prowadzonego postępowania. Nie może ono stanowić samodzielnej części uzasadnienia, a tym bardziej nie, spełnia wymogu przewidzianego w art. 9 kpa. Zarówno Starosta, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając swoje postanowienia, przyjęły iż uczestnicy i strony postępowania dysponują szeroko rozumianą znajomością prawa. Dlatego też organy te nie wyjaśniły w sposób dostateczny w uzasadnieniach zaskarżanych postanowień swoich stanowisk i rozstrzygnięć prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na "literaturę przedmiotu", bądź też sformułowanie "w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd" jest nieprecyzyjne. Tak ogólnikowe uzasadnienie stanowiska nie może zostać uznane za prawidłowe zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Takie stanowisko zajmuje również Wojewódzki Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia [...] r. w sprawie [...] wskazał, iż fikcja powszechnej znajomości prawa nie może mieć zastosowania na gruncie prawa administracyjnego, gdzie jedną z naczelnych zasad jest obowiązek udzielania informacji prawnej stronom przez organy prowadzące postępowanie. Organ administracji powinien, zgodnie z art. 7 kpa, stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. O oddalenie skargi wniósł również pełnomocnik inwestora r.pr D. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa, stosując środki wskazane w/w ustawie Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a). Prowadzona pod tym kątem kontrola zaskarżonego postanowienia wskazuje, iż odpowiada ono prawu, zaś podnoszone w skarze zarzuty są nieuzasadnione. Należy bowiem uznać za trafne i prawidłowe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż art. 10 § 1 kpa znajduje zastosowanie tylko do decyzji wydawanych w toku postępowania administracyjnego, nie stosuje się go zaś do postanowień, wydawanych w trybie uzgodnieniowym, uregulowanym w art. 106 § 1 kpa. Należy zauważyć bowiem, że do przepisu tego nie odsyła art. 126 kpa, wskazujący jakie przepisy odnoszące się do decyzji stosuje się również do postanowień. Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Jak wynika z treści tego przepisu, uprawnienie do wypowiedzenia się przysługuje stronom przed wydaniem decyzji administracyjnej, nie zaś innego rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym należy uznać, że Starosta, wydając w trybie art. 106 § 1 kpa postanowienie uzgadniające, nie miał obowiązku informować stron o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie oznacza to przy tym, że czynny udział stron w postępowaniu nie zostało zagwarantowany. Z brzmienia przepisu art. 106 § 2 kpa wynika, że organ administracji publicznej załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym strony postępowania. W niniejszej sprawie jak wynika z jej akt – organ administracji tj. Wójt Gminy zawiadomił wszystkie strony o toczącym się postępowaniu, a zatem miały one zachowane uprawnienia procesowe. Zawiadomienie stron o toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym dało stronom możliwość czynnego udziału w tym stadium postępowania, zgłaszania wniosków dowodowych, wypowiadania się co do przeprowadzonych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Jedynie brak stosownego poinformowania, w trybie art. 106 § 2 KPA mógłby stanowić o zasadności zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa, jednakże nawet wówczas jego skuteczność zależałaby od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Również zarzuty skargi dotyczące braku poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz braku szczegółowego uzasadnienia faktycznego wydanego orzeczenia, należy uznać za chybione. Uzasadnienie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego spełnia wszelkie kryteria, o których mowa w art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 126 i 107 § 2-5 kpa. W szczególności należy wskazać, że w uzasadnieniu tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obszerny sposób odniosło się do zarzutów stawianych w zażaleniu. Organ II instancji wyczerpująco wyjaśnił również kwestie związane z podstawą prawną i faktyczną rozstrzygnięcia. Nie jest trafne stwierdzenie skarżącego, że organy orzekające w niniejszym postępowaniu nie wyjaśniły w sposób dostateczny swoich stanowisk i rozstrzygnięć prawnych. Zarówno bowiem w postanowieniu Starosty, jak w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołano podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie postanowienia organu I instancji zawiera także przedstawienie stanu faktycznego sprawy i jego ocenę w świetle przepisów powyższej ustawy. Postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w ramach swego uprawnienia i obowiązku ponownego rozpoznania sprawy, uzupełniło uzasadnienie postanowienia Starosty, czyniąc je kompleksowym i wyczerpującym w zakresie podstaw prawnych dotyczących ochrony gruntów rolnych oraz ich wyłączenia z produkcji rolnej – czego właśnie owo postanowienie uzgadniające miało dotyczyć. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 9 Kpa, polegającego na braku wyczerpującego wyjaśnienia, w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, braku obowiązku stosowania art. 10 § 1 Kpa w postępowaniu uzgodnieniowym. Jak już wspomniano powyżej, strony postępowania zostały zawiadomione o zastosowaniu trybu z art. 106 kpa. Powyższe zawiadomienie dało stronom możliwość czynnego udziału w prowadzonym przez organ postępowaniu i podjęciu wszelkich czynności wskazanych w art. 10 § 1 kpa. W tej sytuacji należy stwierdzić, że uzasadnienie postanowienia organu II instancji nie jest sprzeczne z dyspozycją art. 107 § 2 kpa, w zw. z art. 126 kpa. Należy też stwierdzić, że podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bezskuteczne również z tego względu, że nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy. Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. [...]). Podnosząc powyższe na grunt niniejszej ustawy należ stwierdzić, że wskazywane w skardze naruszenia nie miały wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, dotyczącej wydania przez Starostę postanowienia uzgadniającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy chlewni na wskazanej działce rolnej w zakresie wynikającym z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W skardze okoliczność tej nie wykazano. Sąd też takiego wpływu nie dostrzega. W tym stanie skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.