II SA/Sz 686/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2012r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego na decyzję Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utrzymania urządzeń melioracji wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] , na podstawie art. 104, art. 107, art. 108, art. 130 § 3 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 145), Starosta ustalił dla zainteresowanych właścicieli gruntów obrębu [...]: dz. nr [...]będących w zasobach Agencji Nieruchomości Rolnych, dz. nr [...]gruntów leśnych zarządzanych przez Nadleśnictwo, dz. nr [...] stanowiących własność P.W., dz. nr [...] stanowiących własność K.M. i dz. nr [...] stanowiących własność J.Z., ustawowy obowiązek utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych poprzez przywrócenie do stanu pierwotnego rowów [...], z zachowaniem następujących warunków: wykonać udrożnienia ww. rowów przez zainteresowanych właścicieli ww. gruntów, poprzez ich konserwację i remont według istniejących potrzeb wynikających w trakcie wykonawstwa w rozmiarze określonym w załączniku nr 2 do decyzji. Starosta nadał rygor natychmiastowej wykonalności wymienionym wyżej obowiązkom z uwagi na istniejące zagrożenie dla podtapianych budynków, których stan techniczny ulega pogorszeniu. Ustalił też obowiązek wykonywania corocznej konserwacji i utrzymywania tych urządzeń przez ww. zainteresowanych właścicieli gruntów w stałej sprawności technicznej w terminie do [...]każdego roku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...]r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo Burmistrza w sprawie podtopień w miejscowości [...], będących skutkiem niedrożności urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Po przeprowadzonych w dniu [...]r. oględzinach, organ w dniu [...]r. wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia ustawowego obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, zgodnie z brzmieniem art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w dniu [...]r. dostarczył organowi dokumentację urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w m. [...], na podstawie której wymagane jest dokonanie przez uprawniony organ geodezyjny pomiarów powierzchni zlewni rowów oraz powierzchni działek zainteresowanych właścicieli gruntów objętych zakresem korzystnego oddziaływania tych urządzeń i tym samym ustalenie obowiązku utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przez właścicieli gruntów, proporcjonalnie do odnoszonych przez nich korzyści wynikających z funkcjonowania tych urządzeń zgodnie z brzmieniem art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Starosta wyjaśnił, że odstąpił od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. z uwagi na informacje od Burmistrza, iż brak konserwacji dolnego odcinka " [...]" powoduje poważne podtapianie posesji i stanowi zagrożenie mienia właścicieli podtapianych nieruchomości. Organ wyjaśnił, że nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż zwłoka w wykonaniu obowiązków określonych w punkcie 1 decyzji spowoduje ciągłe podtapianie posesji a stan techniczny budynków ulegnie pogorszeniu. Stanowić to może poważne zagrożenie dla mienia właścicieli podtapianych nieruchomości. Organ I instancji podał, że ze względu na konieczność udrożnienia i przywrócenia do stanu pierwotnego ww. rowów, mających bezpośredni wpływ na istniejące zagrożenia, Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego, w oparciu o dokumentację ewidencyjną urządzeń, dokonał opracowania dokumentacji w zakresie powierzchni ich zlewni oraz powierzchni działek poszczególnych zainteresowanych właścicieli gruntów położonych w tej zlewni, na które oddziałują ww. urządzenia, zgodnie z protokołem z dnia [...] stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji. Następnie, w oparciu o ww. dane, dokonano podziału gruntów w zakresie rozmiaru w "metrach" przynależnego do konserwacji przez poszczególnych, zainteresowanych właścicieli, zgodnie z zestawieniem z dnia [...]r. - załącznik nr 2 do decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Nadleśnictwo a podnosząc zarzut błędnego ustalenia obszaru odnoszącego korzyści z funkcjonowania przedmiotowych rowów. W ocenie Nadleśnictwa, niewłaściwe było uznanie za grunty odnoszące korzyści z istnienia rowów jedynie gruntów bezpośrednio do tych rowów przyległych. Według Nadleśnictwa, organ powinien był do obszaru tego doliczyć także obszar odwadniany przez rowy i drenaże wpływające do rowów [...]. Zdaniem strony, przyjęty przez organ sposób obliczenia zlewni i procentowego udziału poszczególnych właścicieli gruntów w zlewni rażąco narusza jej interes i naraża na ponoszenie nieuzasadnionych dla gospodarki leśnej kosztów. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 77 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, który w wyraźny sposób nakłada obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na zainteresowanych właścicieli gruntów. Zainteresowanymi właścicielami gruntów są właściciele gruntów na które urządzenia te wywierają korzystny wpływ. Korzyści płynące dla gruntów z istnienia rowu melioracyjnego polegają głównie na ich odwodnieniu. Grunty z których woda spływa do rowów [...]tworzą obszar zlewni tych urządzeń. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji nie budzi wątpliwości. Organ ten zgromadził odpowiednie mapy obrazujące przebieg przedmiotowych rowów jak i granice obszaru ich korzystnego oddziaływania. Natomiast sposób ustalenia obszaru, na który wpływ wywierają rowy [...] i dokonanie obliczeń prowadzących do proporcjonalnego rozłożenia obowiązków na ustalonych zainteresowanych właścicieli gruntów, został należycie przedstawiony w załączniku nr 1 do decyzji. W ocenie organu odwoławczego, zarówno zainteresowani właściciele gruntów zostali ustaleni w sposób prawidłowy jak i też obowiązek utrzymywania nałożony został na nich w sposób proporcjonalny do odnoszonych korzyści a więc tak jak tego wymaga ustawodawca w art. 77 ust. 2 Prawa wodnego. W tym zakresie organ I instancji obliczył łączną powierzchnię gruntu znajdującego się w granicach obszaru korzystnego oddziaływania. Następnie ustalił udział każdego z poszczególnych zainteresowanych właścicieli gruntów w całej powierzchni obszaru korzystnego oddziaływania, co przedstawił w sposób procentowy. W następnej kolejności przełożył obliczone proporcje na łączną długość rowów przypadających zainteresowanym właścicielom gruntów do utrzymywania, co doprowadziło do wskazania im konkretnego rozmiaru obowiązku w postaci określonej długości na której mają powinność wykonywać regularnie prace czyszczące i konserwacyjne. Zdaniem organu odwoławczego, obszar na który urządzenie melioracyjne wywiera korzystny wpływ nie musi być, jak twierdzi skarżąca jednostka, tożsamy z obszarem zlewni tego urządzenia w rozumieniu hydrologicznym. Fakt odprowadzania do rowów [...]wód potoku [...] nie może mieć znaczenia dla zasięgu obszaru ich korzystnego oddziaływania. Wynika to z faktu, iż zlewnia samego potoku położona jest znacznie wyżej od rozpatrywanego poziomu terenu i niezależnie od istnienia przedmiotowych rowów byłaby grawitacyjnie odwadniana w tym kierunku. Z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy organu I instancji, jak też z obliczeń dokonanych przez ten organ wynika, że obszar na który rowy [...]korzystnie oddziałują w zdecydowanej większości stanowi powierzchnię ziemi zarządzaną przez PGL LP Nadleśnictwo. Zlewnia danego urządzenia nie jest odpowiednikiem obszaru na który urządzenie wywiera korzystny wpływ. W niniejszej sprawie natomiast, jak wynika z informacji pozyskanych od Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, prowadzącego ewidencję zmeliorowanych gruntów wynika, że obszarem korzystającym z przedmiotowych rowów jest powierzchnia ziemi do tych rowów przyległa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosło Nadleśnictwo wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W skardze zarzucono naruszenie art. 77 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżąca ponownie podkreśliła, że rowy [...]odprowadzają wody nie tylko z cieku [...] ale też wody spływające z gruntów położonych za drogą krajową nr [...], ze wzniesień położonych w kierunku [...], których w określeniu zlewni potoku [...] organ w decyzji nie uwzględnił. Do skargi załączono mapę elementarną potoku [...]z zaznaczeniem granic zasięgu zlewni elementarnej i granic zlewni przyjętej na potrzeby decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Organ odnosząc się do mapy załączonej do skargi z zaznaczeniem dwóch różnych granic zlewni wskazał, że porównanie tych obszarów nie ma żadnego znaczenia dla sprawy. Przedmiotem postępowania nie było bowiem ustalanie szczegółowych zakresów wykonywania obowiązków utrzymywania całego cieku [...]. Postępowanie dotyczyło jedynie fragmentu tego cieku, który przejął funkcję rowu melioracyjnego i aktualnie odwadnia grunty role w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja wydana w sprawie określenia obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Jako podstawę materialnoprawną jej podjęcia organ powołał art. 77 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 145). Przepis ten stanowi, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej - do tej spółki (art. 77 ust. 1). Jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 ust. 2). Strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego kwestionowała prawidłowość ustalenia obszaru na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych i związanego z tym określenia obowiązków utrzymania tych urządzeń przez poszczególne podmioty w określonym zakresie. Zagadnienie to stało się także podstawowym zarzutem skargi. Ustosunkowując się do tego zagadnienia organ II instancji odwołał się do przeprowadzonej analizy jasnych i czytelnych dlań zestawień sporządzonych w oparciu o informacje uzyskane z Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Zdaniem Sądu, sposób przeprowadzenia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej weryfikacji ustaleń obszaru na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, budzi poważne wątpliwości. Aby ustalić obszar, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych należałoby posłużyć się odpowiednimi mapami. Prawidłowość wytyczenia takiego obszaru winna być skontrolowana przez organ mając na uwadze zasady jego wyznaczania określone przepisami prawa. Tymczasem, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, pomimo zarzutu niewłaściwego ustalenia obszaru na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, odpowiednich map nie zgromadził, przynajmniej nie wynika to z akt administracyjnych, ani nie odwołał się w tym zakresie do stosownych regulacji prawnych. Sposób ustalenia granic obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, został wskazany w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie sposobu ustalania obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (Dz. U. Nr 226, poz. 1652). W rozporządzeniu tym podano, m.in., po jakiej linii terenu określa się obszar (§ 1), jakich gruntów ustalając obszar nie uwzględnia się, np. wzniesionych o ponad 0,5 m nad terenem przy rowie lub rurociągu drenarskim na użytkach zielonych i o ponad 1 m nad terenem przy rowie lub rurociągu drenarskim na gruntach ornych (§ 2 ust. 1). Przy ustalaniu obszaru konieczne jest również udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy konkretne grunty, przez które przebiegają rowy lub rurociągi drenarskie, wymagały melioracji wodnych (§ 2 pkt 3). Stosownie do § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, granice obszaru dokumentuje się na kopiach map sytuacyjno-wysokościowych w skali 1.2000, z naniesioną siecią wykonanych urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, opracowanych na podstawie map otrzymanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i pomiarów uzupełniających. Również do ustalenia obszaru na potrzeby prowadzenia ewidencji zmeliorowanych gruntów używa się kopii map sytuacyjno-wysokościowych w skali 1.2.000 lub 1.5.000 (§ 4). W aktach administracyjnych brak jest mapy sytuacyjno-wysokościowej, która pozwalałaby na zweryfikowanie poprawności ustalonego obszaru, na który wywierają korzystny wpływ rowy [...]. Dołączone do akt mapy nie są mapami sytuacyjno-wysokościowymi, które umożliwiałyby ocenić kierunek spływu wód z gruntów leżących w pobliżu rowów [...]oraz to, czy ustalając granice obszaru ich korzystnego oddziaływania uwzględniono zasady określone w § 1 i § 2 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 listopada 2006 r. Uchybienie to, nie tylko uniemożliwia skontrolowanie przez Sąd prawidłowości ustaleń leżących u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, ale prowadzi do wniosku, że takowej, właściwej – rzeczywistej kontroli poprawności określenia obszaru korzystnego oddziaływania rowów nie przeprowadził Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Dodatkowe wątpliwości w sprawie budzi również zawarte w odpowiedzi organu na skargę stwierdzenie, że "postępowanie obejmowało swym przedmiotem jedynie fragment cieku [...], który przejął funkcję rowu melioracyjnego i aktualnie odwadnia grunty rolne w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby". W tym kontekście należałoby jednoznacznie wykazać i wyjaśnić, czy ciek [...], nazywany także "[...]" jest ciekiem naturalnym, czy też urządzeniem wodnym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo wodne (odpowiednio art. 9 ust. 1 pkt 1c i art. 9 ust. 1 pkt 19), a co za tym idzie, czy w ogóle mogą mieć doń zastosowanie przepisy nakładające obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, zgodnie z definicją tych urządzeń określoną w art. 73 ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście przedstawionych wyżej wątpliwości, nie dających się rozwiać w oparciu o zgromadzony w aktach postępowania materiał dowodowy, nie pozwalało na uznanie, że decyzja ta odpowiada prawu. Ponownie rozpoznając sprawę organ ją prowadzący zobowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy, poddać go należytej ocenie, a jej wynik przedstawić w przekonującym uzasadnieniu orzeczenia. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł zgodnie z art. 152, natomiast o zwrocie kosztów postępowania, w oparciu o art. 200 ww. ustawy.