II SA/Sz 686/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 19 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 18 stycznia 2023 r., nr [...] Decyzją z 18 stycznia 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1, art.19 ust. 4, art. 20 ust. 3, art. 32 ust. 1d i ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej:"u.ś.r."),Kierownik Centrum Świadczeń dla Rodziny w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. (zwany dalej: "organem I instancji") odmówił J. M. (zwanej dalej: "stroną" lub "skarżącą") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką A. M.. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 15 grudnia 2022 r. strona złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką. W toku postępowania organ ustalił, że córka strony orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. z 15 kwietnia 1999 r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z treści ww. orzeczenia wynika, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Ponadto organ ustalił, że strona - opiekun osoby niepełnosprawnej, nie pracuje zawodowo ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej, jest jednak uprawniona do emerytury. Biorąc powyższe pod uwagę organ I instancji uznał, że istnieje negatywna przesłanka do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. Zarzuciła organowi "znieczulicę i biurokrację", podkreślając, że jej niska emerytura nie daje możliwości przeżycia. Strona oświadczyła, że zawiesi świadczenie emerytalne w razie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z 19 czerwca 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (zwane dalej: "organem II instancji") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 18 stycznia 2023 r. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że organ właściwy bada, czy nastąpiła rezygnacja z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki, a zatem czy rezygnacja z pracy wynika z zakresu koniecznej opieki. Aby zachodziła przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, muszą kumulatywnie zachodzić wszystkie wymagane ustawą przesłanki, w tym związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Ustawodawca przewidział również przesłanki negatywne, których wystąpienie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Jak wskazał dalej organ II instancji, strona - która opiekuje się od urodzenia niepełnosprawną córką, ma ustalone prawo do emerytury, co zostało ustalone na podstawie informacji uzyskanej drogą elektroniczną zgodnie z art. 23b ust. 1 u.ś.r. i czego strona nie kwestionuje. Zatem w sprawie zachodzi przesłanka negatywna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organ II instancji podkreślił, że nie kwestionuje faktu, że córka strony wymaga od urodzenia opieki, którą matka z poświęceniem sprawuje. Jednakże w sprawie występuje przesłanka negatywna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. strona ma ustalone prawo do emerytury. Okoliczności sprawy są w tym zakresie bezsporne. J. M. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na powyższą decyzję organu II instancji z 18 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że otrzymuje emeryturę w kwocie [...]zł, opiekuje się [...]-letnią niepełnosprawną córką, która wymaga przez 24 godziny na dobę stałej opieki i pomocy w codziennych czynnościach. Córka skarżącej jest osobą tylko leżącą, choruje od urodzenia na wiele chorób, przyjmuje wiele leków. W chwili urodzenia córki, skarżąca była aktywna zawodowo, ale to z powodu choroby córki i jej niepełnosprawności, po wykorzystaniu urlopów macierzyńskiego i opiekuńczego, musiała złożyć wypowiedzenie w swoim zakładzie pracy. Oprócz skarżącej nie ma nikogo, kto sprawowałby opiekę nad jej córką. Ojciec osoby wymagającej opieki sam wymaga opieki i pomocy w codziennej egzystencji. Skarżąca zadeklarowała równocześnie, że z chwilą pozytywnej decyzji Sądu, zgłosi się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zawiesi emeryturę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2023 r., poz. 1634). W myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę na wniosek organu przy braku postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Ocena legalności działań organu administracji publicznej na gruncie niniejszej sprawy wykazała zasadność wniesionej skargi. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji odmawiającej przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną jej córką. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Z ustaleń organów obu instancji wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną od urodzenia córką, która legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w K. z 15 kwietnia 1999 r.). Z treści decyzji organów obu instancji wydanych w kontrolowanej sprawy, nie wynika aby kwestionowały zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad córką, której rozmiar obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania przez skarżącą. Jak uznały natomiast organy, przeszkodą uniemożliwiającą przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia jest fakt pobierania przez nią emerytury. Z ustaleń przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika zatem, że oprócz ww. przeszkody, skarżąca spełniła wszystkie pozostałe przesłanki niezbędne do otrzymania świadczenia, określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu, nie może być przeszkodą w otrzymaniu świadczenia pobieranie przez przyszłą beneficjentkę emerytury, której wysokość jest niższa od kwoty świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd judykatury, zgodnie z którym prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych funkcjonuje zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. W ocenie Sądu, sprawiedliwe i uzasadnione wartościami konstytucyjnymi, jest przyjęcie analogicznego rozwiązania w zakresie prawa do wyboru świadczenia, w sytuacji gdy osoba spełniająca warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pobiera inne świadczenie emerytalno-rentowe, w niższej wysokości niż wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Z powyższych przyczyn Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko przyjęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 oraz z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 oraz w wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2006/20. We wskazanych orzeczeniach podkreślono, że wybór świadczenia strona może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy jednak o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zgodzić należy się ze skarżącą, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istotnym jest jednakże wskazanie, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę należycie i wyczerpująco poinformować (art. 9 k.p.a.). Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Oświadczenie o rezygnacji ze świadczenia mniej korzystnego musi polegać jedynie na precyzyjnym wyartykułowaniu swojej woli. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W niniejszej sprawie, przy założeniu, że skarżąca spełnia wszystkie wymagane u.ś.r. przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ I instancji nie tylko nie zrealizował ciążących na nim obowiązków informacyjnych wobec skarżącej, ale również uniemożliwił skarżącej zawieszenie prawa do emerytury w najkrótszym możliwym terminie, co oznacza naruszenie obowiązków nałożonych przepisami art. 8, art. 9, i art. 77 § 1 k.p.a. W złożonym w dniu 31 stycznia 2023 r. odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z 18 stycznia 2023 r. skarżąca wyraźnie wskazała, że w przypadku przyznania wnioskowanego świadczenia, z chwilą otrzymania pozytywnej decyzji, zawiesi w ZUS prawo do emerytury. Zdaniem Sądu, stwierdzenie przez stronę m.in., że pobiera emeryturę w niskiej wysokości ([...] zł), stanowi jednoznaczne oświadczenie, z którego wynika intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Organ II instancji nie podjął jednak odpowiednich działań, które umożliwiłyby stronie złożenie w organie emerytalno-rentowym bez zbędnej zwłoki wniosku o zawieszenie emerytury. W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu, przyjąć należało, że naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 9 i art. 79a k.p.a.- który to przepis ma istotne znaczenie przy rozpatrywaniu spraw inicjowanych wnioskiem strony) doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przy tym mając na uwadze zakres dostrzeżonych przez Sąd wad prowadzonego postępowania administracyjnego, dla końcowego załatwienia sprawy niezbędne okazało się uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni - zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, po ustaleniu, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. podejmie działania w kierunku wyjaśnienia skarżącej trybu postępowania, by mogła uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce zawieszonego prawa do wypłaty emerytury bez uszczerbku dla sytuacji finansowej skarżącej i jej niepełnosprawnej córki. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 18 stycznia 2023 r., o czym orzekł jak sentencji wyroku. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.