II SA/Sz 687/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania P. F. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, na działce rolnej nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym : Wnioskiem z dnia [...]r. P. F. wystąpił do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego, wolno stojącego, z infrastrukturą towarzyszącą - na działce nr [...] o powierzchni [...] m2 obręb [...]. Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia wskazanych w w/w wniosku warunków zabudowy ze względu na niespełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu administracji wskazana we wniosku działka stanowi grunt rolny i może być zagospodarowana wyłącznie jako działka rolnicza. Po rozpatrzeniu wniesionego przez P. F. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., iż organ I instancji powinien prawidłowo określić obszar analizowany, a następnie przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzją z dnia [...]r. Wójt Gminy ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla w/w zamierzenia inwestorskiego, podtrzymując stanowisko przedstawione w poprzedniej decyzji. Ustosunkowując się do wskazań SKO organ I instancji stwierdził, iż analizę urbanistyczną wykonuje się po ustaleniu, że wydanie warunków zabudowy jest możliwe w oparciu o wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Negatywny efekt tej analizy czyni bezzasadną analizę urbanistyczną. Działka rolna nr [...] znajduje się poza wszelkim środowiskiem urbanistycznym i w rozumieniu zasad planowania przestrzennego jest bezsprzecznie elementem rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Działka ta jest działką śródpolną o szerokości frontu ok. [...] m, przyległego do innej działki rolnej śródpolnej. Oddalenie od najbliżej położonej działki zabudowy zagrodowej wg potencjalnych ciągów drogowych wynosi ok. [...] m, co stanowi odległość ok. [...] szerokości jej frontu zabudowy. Faktycznie cały obszar potencjalnej analizy urbanistycznej jest gruntem ornym, a w otoczeniu działki rolnej nr [...] nie ma działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po rozpatrzeniu odwołania P. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., znak: [...], ponownie uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji Kolegium wskazało, że dla oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachodzi konieczność sporządzania analizy urbanistycznej w prawidłowo zakreślonym obszarze analizowanym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r. kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy powtórzył i rozwinął argumentację zawartą w swej poprzedniej decyzji, wskazując, iż działka inwestycyjna nie spełnia żadnego z uwarunkowań wskazanych w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...]r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze kolejny raz uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, wskazując na nietrafność zawartych w zaskarżonej decyzji ocen i stanowiska organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy powinien wyjaśnić kwestię spełnienia przesłanki z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczną, a w zakresie pkt 3 art. 61 ust.1 ustawy - z uwzględnieniem okoliczności, że inwestor deklaruje własne źródła energii oraz zbiorniki na nieczystości. Nadto SKO wskazało na konieczność oceny przez organ I instancji przedstawionego przez stronę dowodu w postaci wykonanej przez architektów M. G. i S. B., posiadających uprawnienia, o których mowa w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analizy urbanistycznej, sporządzonej na zlecenie strony, poprzez analizę parametrów oraz funkcji obiektów istniejących ,w obszarze przedstawionym w przedłożonej analizie. W zakresie ustalania obowiązującej linii nowej zabudowy - zdaniem SKO - Wójt Gminy powinien rozważyć sposób wyznaczenia linii, o którym mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących (...) oraz wyjaśnić kwestię spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwzględnieniem okoliczności, iż inwestor deklaruje własne źródła energii oraz zbiornik na nieczystości. Rozpatrując sprawę po raz kolejny Wójt Gminy decyzją z dnia [...]r. znak [...] kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestorskiego, dotyczącego działki nr [...] ze względu na niespełnienie wymogów z art. 61 ust.1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu tejże decyzji organ I instancji wskazał, iż według obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest zmiana zagospodarowania terenu oparta o ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzje o warunkach zabudowy są natomiast narzędziem prawnym ustanowionym wyłącznie na użytek uzupełnienia zabudowy istniejących struktur terenów zabudowanych w ich bezpośrednim sąsiedztwie, to jest na rzeczywistych lub potencjalnych działkach budowlanych, a nie na terenach użytków rolnych, w szczególności działek śródpolnych, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto wójt wskazał, że przedstawiona przez inwestora i wykonana na jego zlecenie przez architektów M. G. i S. B. analiza urbanistyczna nie może być materiałem pomocnym w niniejszym postępowaniu, gdyż jest obarczona licznymi wadami. Autorzy opracowania określili obszar analizy i sprecyzowali wnioski w sposób automatyczny i bezrefleksyjny z pozycji oceny walorów analizowanej przestrzeni i potrzeby kształtowania ładu przestrzennego, nie przeanalizowali wiarygodnie zasad kompozycji przestrzennej charakteryzującej miejscowość [...], nie uwzględnili faktu, że działka nr [...] jest położona na terenie śródpolnym i nie jest działką budowlaną. Autorzy nadto zignorowali wymóg analizy funkcji obiektów budowlanych, pomijając okoliczność, że analizowane obiekty są siedliskami rolniczymi, a wnioskowana zabudowa ma pełnić funkcję mieszkaniową. Wartość przedstawionego opracowania dyskwalifikuje również brak uzasadnienia wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy w sposób inny niż poprzez przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Ponadto uprawnionym do sporządzenia analizy urbanistycznej jest wyłącznie organ administracji prowadzący postępowanie, tj. Wójt Gminy, a nie inwestor, gdyż jego interes faktyczny może być sprzeczny z interesem prawnym organu administracji i rzutować na brak obiektywizmu. Dla terenu rolnego brak jest w ogóle obowiązku wykonania rzeczonej analizy urbanistycznej. Nadto organ I instancji powtórzył ustalenia i oceny zawarte w jego wcześniejszych decyzjach, że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, brak jest istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu /sieci wodnej i kanalizacyjnej/, a realizacja indywidualnych rozwiązań infrastrukturalnych (studnia, szambo) jest przewidziana tylko dla działek o statusie budowlanym, objętych takim ustaleniem planu przestrzennego. Użytki rolne nie są zaś przedmiotem regulacji przepisów budowlanych. Nadto działka [...] wymaga uzyskania zgody innego organu na wyłączenie z produkcji rolniczej, gdyż stanowi fragment większego kompleksu rolnego tej samej klasy, a wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z przepisem art. 4 ustawy Prawo budowlane, postulującym prawo każdego do zabudowy nieruchomości pod warunkiem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik inwestora P. F. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 12, art. 7, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Pełnomocnik domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł, iż pomimo wcześniejszych wskazań SKO organ I instancji nie zamierza zmienić prezentowanego stanowiska w sprawie, neguje argumenty przedstawiane przez organ odwoławczy, a stanowisko wnioskodawcy, znajdujące poparcie w orzecznictwie sądów oraz doktrynie, uznaje za lansowanie koncepcji niezgodnej z wyobrażeniem i polityką Gminy [...]. Odwołujący się uważa, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza obowiązujące przepisy prawa i domaga się tym samym rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy, gdyż w jego ocenie przedmiotowa sprawa została już dostatecznie wyjaśniona. W szczególności została przedstawiona przez inwestora analiza urbanistyczna oraz oświadczenia dysponentów sieci o braku możliwości włączenia inwestycji do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Ponadto pełnomocnik strony podtrzymał argumentację prezentowaną w poprzednich odwołaniach. Nadto pełnomocnik zanegował ocenę organu I instancji, dotyczącą przedstawionej przez inwestora w postępowaniu analizy urbanistycznej, wskazując, że jest ona wykonana w sposób profesjonalny, w oparciu o przepisy prawa i rzeczywisty stan faktyczny, a zarzuty Wójta Gminy wskazują jednoznacznie na absurdalność pojmowania przezeń przepisów prawa. Pełnomocnik skarżącego podniósł także, że definicja działki budowlanej zawarta w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż działką budowlaną jest działka nadająca się do zagospodarowania, w tym do zabudowy, zgodnie z wymogami dotyczącymi danego sposobu zagospodarowania i zabudowy. Działką budowlaną jest zatem w rozumieniu powołanego przepisu taka nieruchomość lub jej część, która nie jest jeszcze zabudowana ale nadaje się do określonego sposobu zabudowy, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Pełnomocnik podnosi również, że podstawowe media infrastruktury technicznej, do czasu powstania uzbrojenia terenu, zapewnione zostaną przez inwestora we własnym zakresie w stopniu wystarczającym dla zamierzenia inwestycyjnego. Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję, stwierdzając, iż zaskarżoną decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy, jednakże przy przyjęciu całkowicie odmiennej argumentacji niż zaprezentowana w tej decyzji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowisko Wójta Gminy dotyczące: braku obowiązku sporządzania analizy urbanistycznej w przypadku gdy inwestycja ma być realizowana na gruncie rolnym, prawie do wykonania takowej analizy jedynie przez organ prowadzący postępowanie, braku dostępu działki wskazanej do zainwestowania do drogi publicznej, braku wystarczającego uzbrojenia terenu inwestycji dla planowanego zamierzenia, utożsamiania terenu inwestycji z działką budowlaną w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego - nie znajduje potwierdzenia zarówno w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w przepisach odrębnych. Stosownie do art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w pkt 1-5 warunków. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Mając powyższe na uwadze, organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany był do wyznaczenia obszaru analizy w odległości nie mniejszej niż 50 metrów oraz przeprowadzenia analizy porównawczej istniejącej tam zabudowy w celu ustalenia możliwości wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem inwestora. Jak już wskazywało Kolegium w swojej decyzji z dnia [...] r., znak: [...], ocena spełnienia albo niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym musi być dowiedziona poprzez sporządzenie prawidłowej analizy urbanistycznej. Organ I instancji bezprawnie uchyla się od wykonania takowej analizy, zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowiło dopuścić jako dowód w sprawie znajdującą się w aktach postępowania analizę urbanistyczną wykonaną na zlecenie inwestora przez osoby posiadające uprawnienia, o których mowa w art. 60 ust. 4 w/w ustawy - architektów M. G. i S. B. Część graficzna analizy została wykonana na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Na mapie tej zakreślono obszar analizy, który jest niewiele większy niż obszar minimalny wskazany w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie minimalne rozszerzenie obszaru analizy w tym konkretnie postępowaniu znajduje uzasadnienie. W zakreślonym obszarze istnieje zabudowa, która może być poddana ocenie z punktu widzenia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Część opisowa analizy została uzupełniona przez inwestora w dniu [...] r., poprzez wskazanie przeznaczenia, cech i parametrów poszczególnych obiektów znajdujących się w zakreślonym obszarze analizowanym. Dokonując oceny powyższej analizy Kolegium stwierdziło, że autor analizy opisał obiekty budowlane znajdujące się na [...] działkach zabudowanych, oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...]. Budynki posadowione na tych nieruchomościach to budynki mieszkalne wolno stojące, jednorodzinne lub w zabudowie bliźniaczej, wielorodzinne ([...] działka nr [...]) oraz towarzysząca im zabudowa gospodarcza. Architekt nie wskazał funkcji istniejącej zabudowy, jednakże z zapisu ewidencji gruntów (mapa ewidencyjna) wynika, że zabudowa jest posadowiona na gruntach rolnych. Również organ I instancji potwierdza, że istniejąca zabudowa wsi [...] pełni funkcję siedlisk dla prowadzonych gospodarstw rolnych. Zatem - w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego - nie można uznać, iż funkcja projektowanego obiektu (mieszkaniowa) jest zgodna z funkcją istniejących już obiektów (zabudowa siedliskowa). Tym samym nie można uznać, iż dla projektowanej zabudowy spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. F. – reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61 ust 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną, zawężającą interpretację pojęcia "kontynuacja funkcji" i tym samym błędne przyjęcie, iż funkcja projektowanego obiektu (mieszkaniowa) nie jest zgodna z funkcją istniejących już obiektów (funkcja siedliskowa), II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 8 kpa - naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, poprzez działanie wykraczające poza granice tzw. luzu decyzyjnego przy rozpatrywaniu sprawy, - art. 7, 77 oraz 80 kpa tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia słusznego interesu skarżącego, - art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności, - art. 12 kpa poprzez przewlekłe działanie organu. - art. 107 kpa, poprzez wydanie decyzji nie zawierającej należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego; W uzasadnieniu skargi wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze skarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy odmawiającą ustalenia skarżącemu wnioskowanych warunków zabudowy, przyjmując jednak całkowicie odmienną argumentację niż organ I instancji. Organ II instancji jedynie w dwóch zdaniach zaprezentował swoje stanowisko stwierdzając, cyt.: "(...) W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (...) nie można uznać, iż funkcja projektowanego obiektu (mieszkaniowa) jest zgodna z funkcją istniejących już obiektów (funkcja siedliskowa). Tym samym nie można uznać, iż dla projektowanej zabudowy spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." Zdaniem strony skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało w sposób zupełnie nieuprawniony oceny spełnienia przesłanek ustawowych (a właściwie tylko jednej z art. 61 ust 1 pkt 1 stawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) niezbędnych dla wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. SKO zastosowało zawężającą wykładnię pojęcia "kontynuacji funkcji", która to wykładnia nie tylko nie znajduje uzasadnienia, zarówno w doktrynie, jak i judykaturze, ale jest z nimi sprzeczna. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i judykatury prezentowanym także w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. [...] cyt.: "Organy administracji publicznej wydając decyzję o warunkach zabudowy winny mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stąd organy administracji winny mieć na uwadze nie tylko art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. wymagania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, ale także - prawo własności (...) albowiem obie te chronione wartości traktowane są przez ustawodawcę równorzędnie, nie można preferować ochrony ładu przestrzennego kosztem ograniczania prawa własności w sposób niezgodny z przepisami Konstytucji RP. Zgodnie z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." Zdaniem skarżącego - zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zagwarantowanie ładu przestrzennego nie może prowadzić do bardzo restrykcyjnego rozumienia przepisów, prowadzącego do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. [...] i wyrok [...]). Skarżący wskazał dalej, że w żaden sposób nie można podzielić poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż nie da się pogodzić wnioskowanej przez skarżącego zabudowy mieszkaniowej na działce gruntu nr [...] z dotychczasową okoliczną zabudową miejscowości [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prezentuje w sposób nieuzasadniony zupełnie odmienną od przyjętej w doktrynie jak i judykaturze wykładni pojęcia "kontynuacji funkcji" nowo projektowanej zabudowy. Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania nowej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który konkretyzuje się w tym przepisie przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Kontynuacja funkcji, o której mowa w tej regulacji, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zaweżająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Nie można zatem uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją, a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Na poparcie powyższego stanowiska skarżący przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w szczególności wyroki WSA z dnia [...] r. [...], WSA z dnia [...] r. [...], WSA z dnia [...] r. [...], oraz wyrok NSA z dnia [...] r. [...], w którym wskazano, m.in.: "zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (wyroki NSA z [...] r. - sygn. [...] i z dnia [...] r. sygn. [...]). W ocenie strony skarżącej projektowana inwestycja - budowa budynku mieszkalnego na działce gruntu nr [...], będzie obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją, która jest de facto funkcją mieszkaniową. Natomiast przyjęcie rozumowania SKO prowadziłoby do realizacji na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jedynie takich samych inwestycji i powstanie de facto enklaw np. budowanie jedynie domów jednorodzinnych, czy stacji benzynowych, co oznaczałoby, iż tereny te pozbawione byłyby możliwości innej lokalizacji i rozwoju. Ponadto - w ocenie skarżącego - SKO nie przywiązało należytej uwagi do wynikającej z art. 6 ust 2 pkt ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady polegającej na prawie zabudowy, przedkładając niczym nie uzasadnione formalistyczne podejście do stosowania art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Wykonana przez architektów, na zlecenie skarżącego, analiza wykazała w sposób jednoznaczny, że możliwym jest ustalenie wszelkich parametrów dla nowej zabudowy. Zbieżne ustalenia wynikają także z analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przeprowadzonej przez innego architekta - urbanistę dla działki gruntu nr [...] (położonej w sąsiedztwie działki nr [...]). Wskazać należy, iż w sprawie działki gruntu nr [...] był sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla budowy wolnostojącego domu jednorodzinnego z wbudowanym garażem, jednakże z uwagi na odmowę uzgodnienie projektu decyzji przez Starostę, a następnie utrzymanie tego postanowienia przez SKO, zostało utrzymane w mocy postanowienie o odmowie wydania warunków zabudowy. Obie nieruchomości, tj. działka gruntu nr [...] oraz [...] położone są ok. [...] metrów od obszaru zabudowanego w linii prostej, a odległość ta jest wystarczającą by ustalić powiązania funkcjonalno-przestrzenne z zabudowaniami w miejscowości [...]. Działki sąsiednie położone na obszarze analizowanym w szczególności nr [...] są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Opinia architektoniczna i załącznik graficzny do niej wskazują, że planowany obiekt budowlany nie będzie swą architekturą i przeznaczeniem naruszał istniejącego ładu przestrzennego. Charakter obiektów jest bardzo zbliżony, w aspekcie formy architektonicznej i gabarytów nawet gdyby przyjąć, że są to siedliska wiejskie. Tym samym kontynuowana będzie funkcja przyszłej zabudowy, która nie odbiega istotnie od dotychczasowego przeznaczenia terenu, stąd brak jest jakichkolwiek przeciwwskazań dla zagospodarowania terenu pod zakładaną funkcję. Wyżej przedstawiona argumentacja - w opinii skarżącego - wskazuje jednoznacznie na wadliwość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy. Prezentowane stanowisko organów jakoby funkcja projektowanego obiektu (mieszkaniowa) jest niezgodna z funkcją istniejących już obiektów (funkcja siedliskowa) - uznać należy w całości za sprzeczne z przywołanymi w petitum skargi przepisami prawa. Ponadto skarżący podnosi, iż zaskarżona decyzja SKO została wydana dopiero po [...] miesiącach od dnia wniesienia przez skarżącego odwołania z dnia [...] r. Główną inicjatywę dowodową w przedmiotowej sprawie wykazywał tylko skarżący, natomiast zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazuje na bezprawne uchylenie się Wójta Gminy od sporządzenia analizy, jednocześnie wskazując na pewne braki w dopuszczonej jako dowód analizie sporządzonej na zlecenie skarżącego. Pomimo stosownych uprawnień organ II instancji nie usunął wskazanych braków analizy, nie uzupełnił postępowania dowodowego w zakresie przygotowania nowej analizy, zwłaszcza, że z urzędu znana była organowi analiza dla działki gruntu nr [...] (w której SKO utrzymało w mocy postanowienie Starosty o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy). Fundamentalną rolą organów jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ naruszył powyższą zasadę. Granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a. Oznacza to, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela (...). Organ administracji, działając w ramach uznania administracyjnego, powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ II instancji nie odniósł się też do spełnienia przez skarżącego innych przesłanek z art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., mimo, iż obowiązkiem każdego organu jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia i szczegółowe wyjaśnienie motywów, które w przedmiotowej sprawie można sprowadzić właściwie do dwóch zdań uzasadnienia. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej "p.p.s.a".) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wskazać też należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, w oparciu o akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a). Dokonana wg w/w kryteriów analiza zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do uwzględnienia skargi. W świetle materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy stwierdzić bowiem należy, iż stanowisko organu I instancji o braku możliwości wydania decyzji uwzględniającej wniosek P. F. o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego na jednej z działek powstałych w wyniku podziału geodezyjnego działki stanowiącej grunt rolny, w sytuacji gdy żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana, nadto działka nie posiada dostępu do drogi publicznej ani uzbrojenia wystarczającego dla takiego zamierzenia budowlanego, a uzbrojenie takie ze względu na brak planu nie jest nawet projektowane, jest trafne i odpowiada prawu. Z niekwestionowanych przez stronę ustaleń organu I instancji jednoznacznie wynika, że działka inwestycyjna nr [...] wraz ze swoim otoczeniem w sensie funkcjonalnym stanowi zwarty teren o użytkowaniu rolniczym. Jest to kompleks gruntów rolnych wysokich klas ([...]). W aspekcie wszystkich dokonanych ustaleń dotyczących wskazanej we wniosku skarżącego działki inwestycyjnej, oznaczonej numerem [...], oczywisty jest brak spełnienia przez wskazaną działkę warunków wymienionych w art. 61 § 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co czyni bezprzedmiotowym wykonywanie analizy urbanistycznej, o której mowa w § 3 wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Organ I instancji słusznie stwierdza, że analizę taką, której celem jest określenie cech (charakterystyki i parametrów) projektowanej zabudowy w terenie nieposiadającym planu zagospodarowania, wykonuje się dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, iż planowana inwestycja i działka, na której ma być ona zrealizowana, spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak spełnienia chociażby jednego ze wskazanych w tym przepisie warunków powoduje brak możliwości wydania przez organ gminy decyzji o warunkach zabudowy takiej działki, skutkujący wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestora inwestycji. W takiej sytuacji bezprzedmiotowe jest ustalanie jakichkolwiek parametrów i cech zabudowy, czemu służyć ma taka analiza. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle akt sprawy, w tym znajdujących się w nim map i analiz bezsprzecznie bowiem wynika, iż: 1/ nie istnieje zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, co powoduje brak możliwości określenia wymagań dotyczących zabudowy tej działki, spełniającej wymogi w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy, odpowiadającej kryterium tzw. "dobrego sąsiedztwa".. Wprawdzie działka sąsiednia w rozumieniu w/w przepisu nie musi być działką przyległą, jednakże musi spełniać warunek zabudowy oraz dostępności z tej samej drogi publicznej. Nie można poszukiwać takiej działki w dalszym terenie, rozumianym jako obszar analizowany. Obszar taki – jak już wyżej wskazano - wyznacza się bowiem dla ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w sytuacji, gdy z wstępnej analizy wynika, iż działka inwestycyjna spełnia wymagania wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w/w ustawy. 2/ działka nr [...] jest działką śródpolną i sama nie posiada dostępu do drogi publicznej. Przez taki dostęp nie można rozumieć faktycznej możliwości dojścia lub dojazdu z takiej działki do drogi publicznej, lecz możliwość prawną. Wskazywany przez inwestora dostęp przez inne działki rolne, drogi polne dojazdowe warunku tego nie spełnia. Działka nr [...], wskazywana przez skarżącego jako umożliwiająca taki dostęp jest również formalne działką rolną, wchodzącą w skład całego kompleksu. 3/ działka inwestycyjna nie posiada uzbrojenia wystarczającego dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Nie posiada ona wręcz żadnego uzbrojenia warunkującego zabudowę i uzbrojenie takie dla tego terenu nie jest obecnie planowane. W świetle art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym całkowicie nietrafna jest argumentacja strony skarżącej, iż inwestor poradzi sobie z tym problemem we własnym zakresie przez budowę własnych źródeł zasilania w elektryczność, wodę i inne media. Zgodnie bowiem z ust. 5 przepisu, do którego odsyła ust. 1 pkt 3, warunek, o którym mowa w tym przepisie, uznaje się za spełniony jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Takiej umowy inwestor nie przedłożył. Zatem już tylko wskazane wyżej okoliczności jednoznacznie dyskredytują złożony przez skarżącego wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy na działce nr [...] domu jednorodzinnego. W tej sytuacji zbędne jest analizowanie pozostałych przesłanek z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. wynikających z pkt 4 i 5 tego przepisu. Trafnie i w pełni uczynił to organ I instancji, którego stanowisko w tym zakresie Sąd podziela. Przywołane w skardze orzecznictwo sądowoadministracyjne nie odnosi się do ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego i prawnego. W świetle wskazanych wyżej okoliczności zabudowa przedmiotowej działki w sposób wskazany we wniosku skarżącego uwarunkowana jest objęciem tego terenu planem zagospodarowania przestrzennego, przewidującego taką zabudowę. Wskazać też należy, iż wprawdzie odwołanie się przez SKO do wyników wykonanej na zlecenie inwestora analizy urbanistycznej nie było w niniejszej sprawie prawnie uzasadnione, jednak doprowadziło Kolegium do trafnego wniosku, iż wskazana we wniosku inwestora zabudowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowań siedliskowych, istniejących na terenie wsi [...], wobec czego wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji, jako nie spełniający wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może zostać uwzględniony. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wadliwe oceny prawne i uchybienia zawarte w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miały wpływu na wynik sprawy, albowiem w rezultacie utrzymuje ona w mocy odpowiadające prawu rozstrzygnięcie organu I instancji. W tej sytuacji, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., brak było podstaw do jej uchylenia, wobec czego Sąd, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.