II SA/Sz 687/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A. M. H. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 28 listopada 2012 r. A. Spółka w K. zwróciła się do Wójta Gminy B. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wiatą garażową wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie S. Do wniosku zostały dołączone wymienione w nim załączniki. 20 lutego 2013 r. została sporządzona przez projektanta D.Z. analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz jego rozbudowy, stanu faktycznego i prawnego. W analizie tej w odniesieniu do istotnych uwarunkowań przestrzennych wynikających z charakteru zabudowy na działkach sąsiednich oraz na całym obszarze analizowanym określono linię istniejącej zabudowy: - w odległości od 5 m do 6 m od granicy z pasem drogowym drogi publicznej gminnej (działka nr [...]); ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4 m od granicy z działką nr [...], pełniącą funkcję drogi dojazdowej, - szerokość elewacji frontowych zabudowy - od 13 m (działka nr [...]) do 20 m (działka nr [...]), wskazano średnią szerokość elewacji frontowej, która wynosi 16,5 m, - wysokość zabudowy - od 6 m (działka nr [...]) do 7 m (działka nr [...]), dopuszczono wysokość budynków do 8,5 m, ponieważ nie naruszy to panującego w obszarze analizy ładu przestrzennego, - wysokość budynków mierzona od poziomu terenu do gzymsu (okapu) - wynosi od 3 m do 4 m, dopuszczono wysokość do okapu do 6 m, ponieważ nie naruszy to panującego w obszarze analizy ładu przestrzennego, - geometria dachów w obszarze analizowanym - dachy spadziste o kącie nachylenia od 25° do 35° z kalenicami usytuowanymi prostopadle, równolegle do kierunku drogi publicznej, - wskaźnik zabudowy wynosi od 17% (działka nr [...]) do 35% (działka nr [...]), określono, że średni wskaźnik zabudowy kształtuje się na poziomie 26%. Analizując obszar objęty analizą pod względem istniejących funkcji oraz charakteru zabudowy (na podstawie wizji lokalnej oraz mapy) stwierdzono występowanie cech okolicznej zabudowy pozwalającej na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, ponieważ: a) na obszarze analizowanym istnieje zabudowa umożliwiająca określenie charakteru zabudowy dla terenu zamierzonej inwestycji, b) istniejąca zabudowa pozwala na określenie wymagań w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, c) nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w obrębie S. ze względu na istniejące zagospodarowanie, położenie w stosunku do układu komunikacyjnego, wyposażenie w urządzenia infrastruktury - spełnia wymogi dla realizacji inwestycji, d) teren ma dostęp do drogi publicznej, e) istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, f) obszar na którym znajduje się przedmiotowa działka, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, g) nie ma sprzeczności z przepisami odrębnymi, h) na przedmiotowym terenie nie przewiduje się inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponad lokalnym, i) inwestycji nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska wraz z przepisami wykonawczymi. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2013 r. Wójt Gminy B. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) zwanej dalej ustawą, ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja została wydana w oparciu o analizę tekstową i graficzną stanowiącą jej integralną część. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w oparciu o dokonaną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu zamierzonej inwestycji uwzględniono możliwość dokonania uzasadnionego odstępstwa w zakresie wymagań odnośnie parametrów zabudowy. Ustalając warunki i zasady zabudowy posiłkowano się również zapisami opracowanego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. Odwołanie od tej decyzji wniósł A.H. zarzucając rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 107 K.p.a. oraz art. 5 prawa budowlanego w związku z art. 58 K.c., a także art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz brak załączników dołączonych do decyzji. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 6 maja 2014 r, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 – 64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W odniesieniu do zarzutów odwołującego, Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy toczy się na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz.647 z późn. zm.). Stąd w postępowaniu tym nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2013 poz. 1409). W szczególności nie znajdzie zastosowania przepis art. 5 tej ustawy dotyczący zasad projektowania obiektu budowlanego; zasady użytkowania; świadectwa charakterystyki energetycznej; osoby sporządzającej świadectwo charakterystyki energetycznej; rejestru osób, które złożyły z wynikiem pozytywnym egzamin uprawniający do sporządzania świadectw charakterystyki energetycznej. Spełnienia warunku art. 5 ustawy Prawo budowlane będzie badane na etapie pozwolenia na budowę. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Dalej organ wyjaśnił, że nie bada się takich zagadnień jak wpływ planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnego odczuwania uciążliwości inwestycji (nasłonecznienie) czy spadku atrakcyjności lub wartości działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Organ odwoławczy powołując się na przepis art. 54 u.p.z.p. wskazał, że decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego. Kolegium uznało, że skarżący miał zapewniony udział w postępowaniu, mógł też zapoznać się z zebranym materiałem . Ponadto wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie nakładają na organ obowiązku przesyłania stronom postępowania załączników w postaci analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu w formie opisowej i graficznej. Oba te dokumenty stanowią załącznik do decyzji i znajdują się w aktach sprawy, a strona skarżąca mogła się z nimi zapoznać w ramach zasady czynnego udziału w postępowania (art. 10 K.p.a.). Nie ma też racji skarżący twierdząc, że zaskarżoną decyzję wydano w sytuacji, w której w odniesieniu do tej samej inwestycji budowlanej i na żądanie tego samego inwestora, toczyło się już postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zakończone decyzją umarzającą postępowanie, a więc doszło do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Organ wyjaśniając tę kwestię powołał się na przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Powołując się na utrwalony w orzecznictwie sądowo administracyjnym pogląd Kolegium wskazało, że przepis ten umożliwia, by podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji. Nie ma też przeszkód, aby wnioskodawca wystąpił z wnioskami o warunki zabudowy równocześnie i żeby dotyczyły one tego samego terenu, z tym, że nie tych samych inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie wskazuje, czy na danej działce, mając na uwadze jej obecne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana przez inwestora zabudowa oraz określa jej parametry. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, zobowiązany jest zatem dokonać oceny stanu faktycznego sprawy, jaki istnieje w dacie orzekania. Na dzień wydania decyzji działka nr [...] była odrębną nieruchomością oznaczoną symbolem Bp, zapisaną w [...]. Twierdzenie, że na przedmiotowej działce mają docelowo powstać [...] budynki wraz z wiatami garażowymi nie znajduje żadnego uzasadnienia. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy w sprawie do czego był zobowiązany na podstawie art. 7, i art. 77 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy. Kolegium uznało, że z treści rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia decyzji wynika wprost, że w celu określenia czy wnioskowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 ww. ustawy oraz ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, przeprowadzono analizę funkcji i parametrów zabudowy na określonym obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy i że uczyniono to zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należy, w związku z powyższym, za chybione. Zdaniem organu II instancji nie można odmówić . ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Oceniając zebrany w sprawie materiał organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną (tj. mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego i granice terenu objętego wnioskiem, jak również część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych. Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno – architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, w których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A.H. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niespełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz naruszenie procedury tj. art. 6,7,8,9,10,11,77 oraz 107 K.p.a. W ocenie skarżącego decyzja została sporządzona w niejasny i nieczytelny sposób, burzy ład urbanistyczny, który jest w tym kwartale ustalony i nie tworzy harmonijnego krajobrazu. W związku z powyższym nie został w sprawie szczegółowo przeanalizowany materiał dowodowy zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. Ponadto ani wójt, ani SKO przy wydawaniu nowych warunków zabudowy nie wzięło pod uwagę, zgłoszonych w jego odwołaniu uwag. Skarżący podkreślił, że teren na którym ma być zrealizowana inwestycja stanowi kwartał zabudowany małymi domami jednorodzinnymi tworzącymi pewną urbanistyczną całość. I posadowienie w tym kwartale trzech dużych domów na działce o powierzchni łącznej dziesięciu arów jest wpychaniem gęstej i zwartej zabudowy w obszar zabudowy luźnej. Ponadto, zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji nie może być traktowana jako decyzja wydana przez organ właściwy w sprawach ustalenia warunków zabudowy, ponieważ organem tym jest zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy Wójt Gminy B. i to on odpowiada za wydaną przez siebie decyzję, (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 roku sygn. akt: II OSK 513/08). SKO błędnie oceniło fakt, że wystarczającym jest, by analizę warunków zabudowy podpisała wyłącznie osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów, zatem decyzja nie odpowiada warunkom formalnym. Zatem oba organy naruszyły art. 6 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada legalność zaskarżonego aktu, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej "P.p.s.a."). Tryb podejmowania i wymagania dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, określone są ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej – ustawą) oraz rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. (dalej – rozporządzeniem). Sformalizowany charakter tego postępowania ma zapewnić dokładną i systematyczną realizację wszystkich tych wymagań by zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczno - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. Stąd też przewidziane rozporządzeniem wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczegółowy uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Na tle powyższych uwag stwierdzić należy, że warunki dla przedmiotowej inwestycji ustalone zostały bez należytego wyjaśnienia sprawy. Organ bowiem zaakceptował przygotowaną analizę, choć jest ona dotknięta brakami. Po pierwsze w analizie stwierdzono, że linia istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 5 do 6 m od granicy z pasem drogowym drogi publicznej gminnej (dz. [...]) natomiast ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4m od granicy z działką nr [...], pełniącą funkcję drogi dojazdowej. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z treści analizy nie wynika dlaczego dopuszczalne jest odstępstwo od zasady wyrażonej w § 4 ust. 1. Po wtóre, jak wynika z decyzji wysokość zabudowy została dopuszczona do 8,5 m., tymczasem z analizy wynika, że wysokość zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się od 6 do 7m. Podobnie jak we wcześniej opisanym przepisie tak i w § 7 ust. 4 przewidziana jest możliwość odstępstwa od zasady wyrażonej w ust. 1 pod warunkiem, że będzie ono wynikało z analizy. Samo lakoniczne stwierdzenie, że nie naruszy to panującego na obszarze analizy ładu przestrzennego jest zdaniem Sądu nie wystarczające. Istniejąca zabudowa determinuje obowiązującą linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji frontowej, czy geometrię dachów. Oznacza to, że zasadą jest wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wszelkie odstępstwa w tym zakresie muszą wynikać z analizy, która w tym zakresie powinna być szczegółowo uzasadniona. Uwaga ta dotyczy także wysokości budynków mierzonych od poziomu terenu do gzymsu (okapu) gdzie dopuszczono odstępstwo od zasady. Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów art. 7, 77, 107 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe uwagi i wyda decyzję w oparciu o analizę, zaś w przypadku odstępstw od zasady wyrażonych w § 4,5,6,7,8 rozporządzenia konieczne jest szczegółowe jego uzasadnienie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 P.p.s.a. należało orzec jak w wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.