II SA/Sz 688/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2011 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu oddala skargę Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w [...] pismem z dnia [...] r. zwróciła się do Starosty [...] o stwierdzenie, w trybie art. 46 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), wygaśnięcia prawa trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa, oznaczonych jako działki nr [...] - obręb [...] gm. [...] , nr [...] - obręb [...] gm. [...] oraz nr [...] z obrębu [...] gm. [...] . W uzasadnieniu pisma Generalna Dyrekcja podała, iż przedmiotowe nieruchomości utraciły swoją kategorię wskutek udzielenia, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., znak:[...] , pozwolenia na użytkowanie dwujezdniowej trasy zasadniczej drogi ekspresowej [...] na odcinku od [...] - węzeł [...] do węzła [...] od [...] do km [...] . Tym samym, na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) odcinek drogi zastąpiony nowowybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Generalna Dyrekcja wskazała dalej, iż oddanie do użytkowania drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] - węzeł [...] , spowodowało, iż nieruchomości wchodzące w skład dotychczasowej drogi krajowej [...] , nie służą już realizacji jej zadań statutowych z tego też względu zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia ustanowionego na nich prawa trwałego zarządu. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., Nr[..] , na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 6, art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu ustanowionego nieodpłatnie, na czas nieoznaczony na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na nieruchomościach stanowiących własność Skarbu Państwa, oznaczonych numerami działek: * [...] o pow. [...] ha, księgi wieczystej - brak, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina [...] , * [...] o pow. [...] ha, posiadającej urządzoną KW[..] , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina [...] , * [...] o pow. [...] ha, posiadającej urządzoną KW[..] , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina [...] , * [...] o pow. [...] ha, posiadającej urządzoną KW [...] , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina [...] , * [...] o pow. [...] ha, posiadającej urządzoną KW [...] , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina [...] , * [...] o pow. [...] ha, posiadającej urządzoną KW [...] , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina [...] , * [...] o pow. [...] ha, posiadającej urządzoną KW [...] , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina [...] , * [...] o pow. [...] ha, posiadającej urządzoną KW[...] , położonej w obrębie ewidencyjnym [...] , gmina [...] . Od powyższej decyzji Wójt Gminy [...] wniósł odwołanie, w którym podniósł, że Gmina [...] wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie braku konstytucyjności zapisów zawartych w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z ustawą zasadniczą, w szczególności z art. 167 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasadą proporcjonalności udziału Gminy w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji w całości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy [...] , utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), a nie jak błędnie wskazano w podstawie decyzji - art. 46 ust. 1 pkt 6. Zgodnie z treścią powołanego przepisu - właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. A zatem przed wydaniem decyzji starosta zobowiązany był w sposób niebudzący wątpliwości udowodnić przesłankę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] - obręb [...] gm. [...] , nr [...] - obręb [...] gm. [...] oraz nr [...] z obrębu [...] gm. [...] . Wskazane nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa, zajęte pod drogę krajową zostały przekazane w trwały zarząd poprzednikom prawnym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad tj. Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych - Oddział [...] w [...] na podstawie decyzji Starosty [...] oznaczonych odpowiednio [...] oraz na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w Gryfinie w zarząd Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] oznaczonych symbolami [...] oraz[...] . Ponadto, na podstawie decyzji Starosty [...] [...] otrzymała w 2008 r. w trwały zarząd działkę Nr [...] obręb [...] gm. [...] . W 2009 r. doszło do scalenia działek z obrębu [...] w wyniku czego powstały działki on numerach ewidencyjnych[..] . Dalej Wojewoda podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] r., znak:[...] , udzielił pozwolenia na użytkowanie dwujezdniowej trasy zasadniczej drogi ekspresowej [...] na odcinku od [...] a - węzeł [...] do węzła [...] od km [...] do km [...] . Na mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) - odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zgodnie z art. 2a ust. 2 wspomnianej ustawy o drogach publicznych - drogi gminne stanowią własność samorządu gminy. W ocenie organu II instancji wyniku wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ww. decyzji pozbawiono drogę krajową dotychczasowej kategorii i zaliczono ją do kategorii drogi gminnej. Zmienił się przy tym jednocześnie stan prawny nieruchomości dotychczas zajętych pod drogę krajową [...] w ten sposób, że uprawnienia właścicielskie przeszły "ex lege" - z mocy prawa - ze Skarbu Państwa na gminę. Ponadto skutkiem powstania wymienionych okoliczności GDDKiA jako dotychczasowy zarządca drogi krajowej [...] na odcinku obejmujących działki nr [...] - obręb [...] gm. [...] , nr [...] - obręb [...] gm. [...] oraz nr [...] z obrębu [...] gm. [...] , straciła umocowanie prawne do wykonywania związanych z tym obowiązków ustawowych wyznaczonych przez ustawodawcę, a uregulowanych w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że wniesienie wniosku o zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z ustawą zasadniczą art. 10 ust 5 ustawy o drogach publicznych, w świetle prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu nie stanowi przeszkody do wydania decyzji. Przy tym w podobnym przypadku Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w wyroku z dnia z 6 września 2005 r., K 46/04 (Dz. Nr 181, poz. 1525) stwierdzając, że mechanizm uwłaszczania gmin na podstawie wspomnianego wyżej art. 10 ust. 5 ustawy o drogach odcinkami dróg zastępowanymi przez odcinki nowo wybudowane nie nasuwa konstytucyjnych zastrzeżeń (...). Wojewoda podkreślił również, że nie jest właściwy do zajęcia stanowiska w sprawie nadrzędności ustawy o drogach publicznych nad ustawą o samorządzie gminnym oraz do stwierdzenia o braku spójności art. 10 ust. 5 z art. 7 i 7a ustawy o drogach publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Wójt Gminy [...] zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez jego niezastosowanie, a na wypadek nie uwzględnienia przez Sąd powyższego zarzutu, 2) naruszenie art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez błędną wykładnię tego przepisu i jego niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, że przedmiotowe nieruchomości stały się zbędne na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, 3) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez jego niezastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wójt Gminy [...] podniósł, że jako podstawę prawną wydanej decyzji organ II instancji przyjął art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy wydania przez właściwy organ z urzędu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, w sytuacji, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, podczas gdy przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Orzekając organ II instancji pominął przepis art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Złożenie wniosku powinno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego jednostkę organizacyjną (ust. 1). Właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. W mniejszej sprawie procedura ta nie została zachowana. Niezależnie od powyższego zarzutu skarżący kwestionuje ustalenia organu II instancji w przedmiocie ziszczenia się warunku zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. W szczególności sporna jest okoliczność przejścia z mocy prawa na własność skarżącej przedmiotowych działek, wskutek oddania do użytku drogi ekspresowej [...] . Mając wiedzę o złożonym wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, organ II instancji, zobowiązany był zawiesić prowadzone postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a jej rozstrzygnięcie wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy materiału dowodowego, a dokonana ocena prawna stanu faktycznego jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej ustawą, który obliguje właściwy organ do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Wbrew zarzutowi skargi organ prawidłowo przyjął za podstawę swojej decyzji wskazany powyżej przepis. Fakt, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w [...] pismem z dnia 7 grudnia 2010 r. zwróciła się do Starosty [...] o stwierdzenie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu, nie determinuje zastosowania w sprawie przepisu art. 47 ust. 1 i 2 ustawy. Nie ma podstaw, aby pismo to traktować jako wniosek o wydanie decyzji w trybie przepisu art. 47 ust. 1 i 2 ustawy, skoro z jego treści jednoznacznie wynika, że intencją Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] było zainicjowanie postępowania administracyjnego w przedmiocie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu, na podstawie przepisu art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy. Ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego i czego skarżąca nie kwestionuje wynika, że działki, których dotyczy zaskarżona decyzja, znajdowały się w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] . Zostały one bowiem decyzjami właściwych organów przekazane w zarząd Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] lub Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych - Oddział [...] w [...] oraz w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] . Natomiast działka nr [...] została zakupiona w zarząd przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...] , który na mocy przepisu art. 199 ust. 2 ustawy z dniem 1 stycznia 1998 r. przekształcił się w trwały zarząd. Zdaniem Sądu prawidłowo też organ uznał, że w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w decyzjach o ustanowieniu trwałego zarządu. Nie pozostawia wątpliwości fakt, że [...] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ostateczną decyzją z dnia 12 maja 2010 r., Nr[...] , udzielił pozwolenia na użytkowanie dwujezdniowej trasy zasadniczej drogi ekspresowej [...] na odcinku od [...] - węzeł [...] do węzła [...] od [...] do km [...] . Z kolei przepis art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Rację zatem ma organ, że skutkiem wydania decyzji z dnia 12 maja 2010 r. jest pozbawienie drogi krajowej dotychczasowej kategorii i zaliczenie jej do kategorii dróg gminnych. Oznacza to również, że uprawnienia właścicielskie przeszły z mocy prawa ze Skarbu Państwa na Gminę [...] . W takiej sytuacji zasadne było stwierdzenie, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w [...] straciła, wynikające z treści przepisu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, umocowanie prawne do wykonywania trwałego zarządu na nieruchomościach, których dotyczy zaskarżona decyzja. Stwierdzenie takie uzasadnia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu o zbadanie konstytucyjności określonych przepisów, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem nie może stanowić podstawy zawieszenia postępowania. Z powodu stwierdzenia legalności zaskarżonej decyzji skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).