II SA/Sz 688/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego J. K. kwotę [...]złotych obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 2 pkt 10, art. 12 ust. 1, art. 9, 10, 20 ust. 2 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. nr 1 poz. 7 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpoznaniu wniosku M. B. , przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej A. B. w kwocie [...] zł miesięcznie na okres od [...] Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta przyznał M. B. świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla A. B. na okres od [...] Następnie, Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił decyzję własną z dnia [...] r. i orzekł o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta po weryfikacji wniosku M. B. , zmienił decyzję własną z dnia [...] r. w ten sposób, że przyznał prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz A. B. od [...] r. w tej samej co poprzednio kwocie. Uzasadniając tę decyzję organ wskazał, że osoba uprawniona do alimentów legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dlatego świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują jej bezterminowo, stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta uchylił decyzję własną z dnia [...] r. w części dotyczącej przyznania M. B. świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od [...] r. i uznał świadczenia wypłacone z funduszu alimentacyjnego za okres od [...] . za nienależnie pobrane. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] r. strona dostarczyła decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznaniu renty socjalnej za miesiąc [...] r. na córkę A. B. W wyniku ponownej weryfikacji sytuacji dochodowej rodziny organ ustalił, że zmianie uległ dochód rodziny w przeliczeniu na osobę i aktualnie wynosi [...] zł, zatem przekracza dopuszczalną wartość, która zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wynosi [...] zł na osobę. Ponieważ M. B., w decyzji ustalającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, była pouczona o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do doświadczeń alimentacyjnych, organ I instancji będzie dochodził zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania M. B. , decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r. w części uchylającej od dnia [...] r. decyzję z dnia [...] r. i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Uzasadniając tę decyzję SKO wskazało, że niewątpliwie doszło do zmiany mającej wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z tego powodu organ I instancji zasadnie uznał, że zachodziła podstawa do wzruszenia decyzji przyznającej M. B. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od [...] r., ponieważ od [...] r. osoba ta (z uwagi na niespełnienie kryterium dochodowego), nie była już uprawniona do świadczeń alimentacyjnych na córkę A. B. Jednakże, wydana w dniu [...] r. decyzja uchylająca nie odpowiada prawu, uchyla bowiem decyzję z dnia [...] r. z mocą wsteczną, tj. od [...] r. Tymczasem, biorąc pod uwagę treść art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należy stwierdzić, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej na jego podstawie, dokonuje się poprzez wydanie decyzji konstytutywnej (tj. takiej, która nie wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony). W przypadku decyzji o charakterze konstytutywnym określone w niej uprawnienie lub obowiązek powstaje lub traci byt prawny z chwilą wydania decyzji ostatecznej, z tym bowiem momentem wchodzi do obrotu prawnego określony skutek wywołany decyzją. Decyzja mająca charakter konstytutywny, kształtuje sytuację strony jedynie na przyszłość. Dlatego bezprzedmiotowe jest orzekanie o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej z mocą wsteczną na podstawie art. 24 cytowanej ustawy w momencie, gdy określone świadczenie zostało już skonsumowane, tzn. upłynął okres na jaki zostało ono przyznane. Ponieważ w dacie orzekania przez organ odwoławczy decyzja ostateczna z dnia [...]r. została już zrealizowana (przyznawała świadczenia na okres do [...] r.), SKO jej uchylenie uznało za bezprzedmiotowe. Odnosząc się do świadczeń nienależnie pobranych, SKO zauważyło, że stosownie do art. 2 pkt 7 lit a ww. ustawy, świadczeniem nienależnie pobranym jest m. in. świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. M B. pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, mimo zaistnienia okoliczności powodującej ustanie prawa do tych świadczeń (przekroczenie dochodu). Jednocześnie SKO poinformowało stronę o możliwości złożenia wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych, w trybie art. 23 ust. 8 powołanej wyżej ustawy wskazując, że w razie złożenia takiego wniosku organ weźmie pod uwagę podniesioną w odwołaniu okoliczność o poinformowaniu przez stronę w dniu [...] r. podczas wywiadu środowiskowego, pracownika socjalnego o przyznaniu córce A. B. renty socjalnej począwszy od dnia [...] r. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 2 pkt 7 i 10 art. 12 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, orzekł o obowiązku zwrotu przez M. B. nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od [...] r. w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami wynoszącymi na dzień wydania decyzji [...] zł. Uzasadniając tę decyzję organ I instancji podał, że [...] r. wydał decyzję przyznającą M.B. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej A. B. na okres od [...] r. W dniu [...] r., na podstawie wniosku strony, wydana została kolejna decyzja orzekająca o prawie do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od [...] r., w wysokości [...] zł miesięcznie. Od tej decyzji, w dniu [...] r. strona wniosła odwołanie, w którym zwróciła się o wyrównanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego za okres od [...] r. W trakcie ponownej weryfikacji dokumentów ustalono, że w chwili wydania decyzji nr [...] organ nie uwzględnił faktu, iż pełnoletnia osoba uprawniona, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym do [...] r. W związku z tym, że M. B. spełniała przesłanki określone w art. 9 ust. 1 ustawy uprawniające do przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej, organ II instancji uwzględnił odwołanie i w dniu [...] r. wydał decyzję o uchyleniu decyzji nr [...]z dnia [...] r. oraz o umorzeniu postępowania w tej sprawie. W dniu [...]r. organ I instancji wydał decyzję orzekającą o zmianie decyzji własnej z dnia [...]r., w części dotyczącej okresu na jaki przyznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego, przyznając prawo do tych świadczeń na okres od[...] W dniu [...] r. do organu I instancji została dostarczona kserokopia decyzji ZUS Oddział z której wynika, że pełnoletniej osobie uprawnionej A. B. przyznano prawo do renty socjalnej od dnia [...] r. (kwota renty z pierwszego pełnego miesiąca wyniosła [...] zł). Stanowiło to podstawę do ponownej weryfikacji dochodów rodziny, po przeprowadzeniu której wydano decyzję z dnia [...] r. orzekającą o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] r. w części przyznającej prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na okres od [...] r. oraz o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia za okres od [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania M. B., decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej uchylenia, natomiast w części uznania za świadczenia za nienależnie pobrane utrzymało tę decyzję w mocy. W związku ze zmianą sytuacji dochodowej rodziny spowodowaną uzyskaniem prawa do renty i przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania świadczeń, świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone za okres od [...] r. podlegają zwrotowi w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości [...] zł na podstawie art. 23 ust. 1 ww. ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika M. B., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, że jednym z warunków uzyskania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest spełnienie przez osobę uprawnioną kryterium dochodowego. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia te przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekroczy kwoty [...] zł. Tym samym, pobieranie świadczeń alimentacyjnych pomimo zaistnienia negatywnej przesłanki w postaci przekroczenia kryterium dochodowego kwalifikuje dane świadczenie jako nienależnie pobrane. Taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji decyzją z dnia [...] r. uznał świadczenia alimentacyjne pobrane za okres od [...] r. za nienależnie pobrane. Decyzja ta, w tej części, została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. W tej sytuacji organ I instancji był zobowiązany na podstawie art. 23 ust. 1 ww. ustawy ustalić decyzją kwotę nienależnie pobranych świadczeń, a po jej uprawomocnieniu wezwać stronę do zwrotu kwoty [...] zł nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych wraz z odsetkami. Przepis ten nie daje organowi administracji możliwości odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, nawet z uwagi na podniesioną w odwołaniu trudną sytuację zdrowotną strony, która to była przyczyną braku świadomości zgłoszenia dodatkowego dochodu. Kolegium wskazało, że niezależnie od powyższego, strona w dalszym ciągu może zwrócić się do właściwego organu o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję M. B. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...] r. wskazując, że z uwagi na stan zdrowia psychicznego nie byłą świadoma konieczności zgłoszenia dochodu z tytułu renty córki innej instytucji niż MOPR, ponieważ w tym czasie była wielokrotnie hospitalizowana. Skarżąca podniosła, że jest osobą niepełnosprawną, mającą na utrzymaniu niepełnosprawną od urodzenia córkę A. B., a brak świadomości co do uzyskania nienależnego świadczenia oraz brak wyczerpującej informacji od pracownika socjalnego który w [...] r. przeprowadził wywiad środowiskowy spowodował, że skarżąca pobrała świadczenie ocenione przez organy orzekające w sprawie jako nienależne. Nastąpiło to bez winy skarżącej, ale na skutek braku koordynacji pracy organów administracyjnych, co zwalnia skarżącą z odpowiedzialności za nadpłatę. Pieniądze uznane jako nienależnie pobrane zostały zużyte na bieżące utrzymanie skarżącej i jej córki, a uzyskana pomoc okazała się skuteczna i konieczna i stanowiła wypełnienie konstytucyjnego obowiązku Państwa pomocy osobom ubogim. Ponadto, zakwalifikowanie wypłaconego świadczenia alimentacyjnego jako świadczenia nienależnego uzasadnia zastosowanie w sprawie przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących wypłaty nienależnego świadczenia i bezpodstawnego wzbogacenia. Zgodnie z art. 409 Kodeksu cywilnego obowiązek zwrotu uzyskanych korzyści wygasa, gdy ten kto korzyść uzyskał zużył ją lub utracił i nie jest już wzbogacony. Ponadto, zgodnie z art. 411 pkt 1 i 2 kc, nie można żądać zwrotu świadczenia jeżeli jego spełnienie czyni zadość zasadom współżycia społecznego oraz jeżeli spełniający świadczenie wiedział, iż było ono nienależne. W przedmiotowej sprawie wypłata świadczenia uznanego za nienależne nastąpiła wskutek zaniedbań organów wypłacających świadczenie, gdyż wypłacający świadczenie Fundusz powinien wiedzieć o przyznaniu córce renty socjalnej. Ponadto, świadczenie to zostało wydane na bieżące utrzymanie niepełnosprawnego dziecka skarżącej i nie podlega zwrotowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Skarga dotyczy zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych osobie uprawnionej tj. A. B. Warunki nabywania prawa do świadczeń oraz zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego zostały uregulowane w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm.). Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 11 tej ustawy, osobą uprawnioną do otrzymywania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest osoba uprawniona do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego (art. 15 ust. 1 tej ustawy). W rozpoznawanej sprawie prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej, tj. A. B. zostało ustalone po rozpoznaniu wniosku złożonego przez przedstawiciela ustawowego osoby uprawnionej. Jednakże A. B. w dniu [...] r. ukończyła 18 lat i tego dnia uzyskała pełną zdolność do czynności prawnych. W tym dniu ustała władza rodzicielska która przysługiwała jej matce. Ponieważ postępowanie dotyczyło obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez osobę uprawnioną, osobą zobowiązaną do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie może być osoba, która nigdy nie była osobą uprawnioną do ich otrzymania, tj. M. B. Osoba ta była jedynie przedstawicielem ustawowym osoby uprawnionej do otrzymywania świadczeń. Zgodnie z art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron w postępowaniu administracyjnym ocenia się według przepisów prawa cywilnego. Osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swoich przedstawicieli ustawowych (art. 30 § 1 i 2 K.p.a.). Stosownie do art. 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.) pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletności. Postępowanie objęte skargą dotyczy praw i obowiązków A. B. osoby, która była uprawniona do alimentów z funduszu alimentacyjnego. Jak już wyżej wskazano, do czasu uzyskania pełnoletniości osoba uprawniona była zastępowana przez przedstawiciela ustawowego, zgodnie z art. 30 § 2 K.p.a. M. B. od [...] r. nie jest już przedstawicielem ustawowym swojej córki i mogła działać w jej imieniu wyłącznie na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez córkę. W aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo A. B. z dnia [...] r. upoważniające jej matkę – M. B. do pobierania w imieniu córki świadczeń z funduszu alimentacyjnego i do występowania w sprawach dotyczących funduszu alimentacyjnego. Z treści zakwestionowanych przez Sąd decyzji wynika natomiast, że zostały one skierowane do M. B. jako do strony, nie zaś do osoby uprawnionej – A. B. Zaskarżoną decyzją, oraz decyzją wydaną w I instancji, M. B. czyli pełnomocnika strony zobowiązano do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W tej sytuacji uznać należało, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną. W myśl art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Natomiast sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Z powodów przedstawionych powyżej, na podstawie art. 135 p.p.s.a, Sąd stwierdził także nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] ustalających świadczenia nienależnie pobrane. Także te decyzje zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku wynika z regulacji zawartej w art. 152 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy.