II SA/Sz 688/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi H. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] nr [...] w zakresie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia" oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego uznał H.L. z dniem [...] za osobę bezrobotną i odmówił jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że H. L. w dniu 7 marca 2014 r. zgłosiła się do Urzędu Pracy, (dalej: "P.U.P."). Na podstawie przedstawionych dokumentów uznano, że ww. spełnia warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do uznania za osobę bezrobotną. W dniu rejestracji strona przedstawiła: 1) zaświadczenie ZUS z dnia [...] potwierdzające pobieranie zasiłku chorobowego w okresie od [...], 2) zaświadczenie ZUS z dnia [...] o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach za okres po ustaniu ubezpieczenia – od [...], 3) zaświadczenie pracodawcy: A. L.–B. potwierdzające świadczenie pracy w okresie od [...] w ramach umowy uaktywniającej, 4) zaświadczenie pracodawcy J. L. ("") potwierdzające pracę w ramach umowy zlecenia od [...]. Z dalszej części uzasadnienia decyzji wynika, że przyczyną odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych było stwierdzenie, że H.L. świadcząc pracę jako niania na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat (Dz. U. z 2013 r. poz. 1457) nie została zobowiązana do opłacania składek na Fundusz Pracy (de facto została z nich zwolniona) jednocześnie nie mogła tych składek opłacać dobrowolnie i tym samym nie mogła uzyskać prawa do zasiłku dla bezrobotnych. H. L. we wniesionym odwołaniu, powołała się na art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia wywodząc, że wyraźnie wskazane w tym przepisie zastrzeżenie art. 104b ust. 2 znosi warunek obowiązku opłacania składek na fundusz pracy za osoby powyżej określonego wieku (lat, w zależności od płci) bez względu na formę zawartej umowy. Zastosowanie tego zastrzeżenia ma pierwszeństwo przed innymi. Kwestionując zgodność z prawem odmowy przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, strona wniosła o uchylenie w tej części zaskarżonej decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewoda decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej określanej jako: "K.p.a.") oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 i 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że sytuacja strony podlega ocenie z punktu widzenia art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji, w którym zostały określone warunki do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z przepisów tych wynika, że strona w okresie poprzedzającym dzień zarejestrowania () w tym przypadku w okresie od [...] powinna wykazać 365 dni okresu uprawniającego do zasiłku (aktywności zawodowej) i w tym okresie powinny być opłacane składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie wynoszącej co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę oraz na fundusz pracy. Według organu odwoławczego, w wyżej wskazanym przedziale czasowym strona udokumentowała 223 dni aktywności zawodowej w następujących okresach: - [...] (licząc od [...] jako początek okresu 18-miesięcy poprzedzającego dzień rejestracji z tytułu pobieranego zasiłku chorobowego, zaświadczenie ZUS z dnia [...].- łącznie 25 dni), [...] (zasiłek chorobowy, zaświadczenie z dnia [...] dni). Według Wojewody, do uprawnień zasiłkowych nie podlegają wliczeniu następujące okresy: - [...] (z tytułu pobierana zasiłku chorobowego, zaświadczenie ZUS z dnia [...] albowiem podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne nie stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę), - [...] (umowa uaktywniająca, zaświadczenie z dnia [...] podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne w tych miesiącach stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, jednak brak w tym okresie opłacania składek na Fundusz Pracy), - umowa - zlecenie od [...] (z tytułu wykonywania powyższej umowy strona nie osiągnęła wynagrodzenia w kwocie wynoszącej co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, zaświadczenie z dnia [...] z firmy). W odniesieniu do treści odwołania Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji, aby móc okres świadczenia usług w zakresie sprawowania opieki nad dziećmi zaliczyć do ww. okresu 365 dni aktywności zawodowej, konieczne jest opłacanie składek za ten okres na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, natomiast za osoby, które świadczą pracę na podstawie umowy uaktywniającej nie są odprowadzane składki na Fundusz Pracy (art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 3 lit. i ww. ustawy), a zatem mając na uwadze art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c okres sprawowania opieki nad dziećmi na podstawie tej umowy nie uprawnia do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zasiłku tego organ nie może przyznać także na podstawie mających dopiero wejść w życie zmian przepisów ustawy o promocji albowiem organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa obecnie obowiązujących, a nie przyszłych. H. L. nie zgadzając się z wyżej opisaną decyzją wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się zmiany decyzji Wojewody, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarga została oparta na zarzucie naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez błędne zastosowanie odesłania do art. 104 ust. 1 pkt 1 lit c) oraz niezaliczenie do uprawnień zasiłkowych okresów [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu na okoliczność błędnej wykładni art. 104 ust. 2 ustawy o promocji. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stawiane skargą zarzuty są zasadne. Na wstępie, wobec alternatywnego wniosku skargi wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy administracyjnej i w związku z tym nie wydaje decyzji administracyjnych ani ich nie zmienia. Rolą sądu jest kontrola zaskarżonych aktów administracyjnych, która - stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. dalej określana jako : "P.p.s.a.") – dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem. Stwierdzenie istotnych wad prawnych decyzji stanowi, odpowiednio do norm art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), podstawę do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Sąd administracyjny sprawując kontrolę legalności decyzji rozstrzyga w oparciu o akta administracyjne na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie zaskarżonej decyzji ostatecznej i na podstawie stanu faktycznego wynikającego z tej decyzji, a przy tym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ma obowiązek uwzględnić na korzyść skarżącego wszystkie istotne naruszenia prawa nawet jeśli nie były wskazane w skardze (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że akt ten nie jest zgodny z prawem. Warunkiem stwierdzenia zgodności z prawem decyzji administracyjnej jest po pierwsze prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy znajdujące swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a po drugie zastosowanie do tak ustalonego stanu faktycznego odpowiedniego przepisu prawa materialnego i jego bezbłędna interpretacja. Jak wynika to z treści skargi, istota sporu w niniejszej sprawie wynika z nieakceptowania przez skarżącą ustaleń organów obu instancji orzekających w sprawie prowadzących do stwierdzenia, że H. L. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji nie wykazała 360 dni zatrudnienia wymaganych na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. W ocenie skarżącej, organy orzekające w sprawie w niniejszej sprawie dokonały błędnej interpretacji tego przepisu pomijając odesłanie do art. 104b, który powinien mieć do niej zastosowanie. Przepis art. 104 b ust. 2 stanowi, że: "Pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne nie opłacają składek na Fundusz Pracy przez okres 12 miesięcy, począwszy od pierwszego miesiąca po zawarciu umowy o pracę, za osoby zatrudnione, które ukończyły 50 rok życia i w okresie 30 dni przed zatrudnieniem pozostawały w ewidencji bezrobotnych powiatowego urzędu pracy." (ust. 1). "Składki na Fundusz Pracy, o których mowa w art. 104 ust. 1, opłaca się za osoby wymienione w art. 104 ust. 1 pkt 1 - 3, które nie osiągnęły wieku wynoszącego co najmniej 55 lat dla kobiet i co najmniej 60 lat dla mężczyzn" (ust. 2). Z kolei art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. c przewiduje, że obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, ustalone od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe bez stosowania ograniczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, w przypadku osób, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, co najmniej wynagrodzenie, o którym mowa w tym przepisie, a w przypadku osób wykonujących pracę w okresie odbywania kary pozbawienia wolności lub tymczasowego aresztowania co najmniej 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę, opłacają pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne za osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, oraz za osoby z nimi współpracujące, z wyłączeniem osób świadczących pracę na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235, Nr 131, poz. 764 i Nr 171, poz. 1016). Z treści wskazanych przepisów wynika – jak wywiedziono to w zaskarżonej decyzji – że z mocy art. 104 ust.1 pkt 1 lit. c pracodawcy, nie opłacają składek na Fundusz Pracy co do osób świadczących pracę na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. W tej sytuacji, zawarte w art. 71 ust. 1 pkt 1 lit c zastrzeżenie stosowania art. 104 b ust. 2, należałoby odczytywać jako dotyczące innych osób, niż świadczące pracę na podstawie umowy uaktywniającej, wymienionych w art. 104 ust. 1 pkt 1 lit a-c, a w konsekwencji podzielić stanowisko organu. Jednakże, zdaniem Sądu, taka wykładnia jest sprzeczna z celem wprowadzenia w życie ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235, Nr 131, poz. 764 i Nr 171, poz. 1016). Prowadzi bowiem do pozbawienia osób świadczących pracę na podstawie umowy uaktywniającej możliwości zaliczenia okresu świadczenia tej pracy do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, co stawia te osoby w znacznie gorszej sytuacji, niż osoby świadczące pracę na przykład na podstawie umowy zlecenia, co godzi w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP istotę demokratycznego państwa prawnego, gdyż nie urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej. Dlatego Sąd stanął na stanowisku, że art. 104 b ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia należy odczytywać jako wyłączający zawarty w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c warunek odprowadzania składek na Fundusz Pracy w odniesieniu do osób wymienionych w art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. a - c, które ukończyły: kobiety - 55 lat a mężczyźni - 60 lat. Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, że skarżąca podniosła również zarzut niezasadnego niezaliczenia jej do wymaganego okresu 365 dni okresu wykonywania pracy na umowę zlecenia. Kwestia ta uchyla się spod skutecznej kontroli sądowej. Organ I instancji co do istnienia podstaw do zaliczenia okresów wykonywania przez skarżącą pracy na podstawie umowy zlecenia nie wypowiedział się w ogóle. Organ odwoławczy natomiast powołał się na zaświadczenie ZUS bez bliższego wyjaśnienia jakie wyprowadził wnioski z tego dokumentu. Zauważyć trzeba, że przywołane zaświadczenie sporządzone zostało w formie tabeli informującej o wysokości uzyskanych przez skarżącą zarobków w poszczególnych miesiącach i wysokości odprowadzonych składek. Wojewoda nie wskazał jakie w tych miesiącach było najniższe wynagrodzenie i nie zinterpretował wynikających z niego faktów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano nawet liczby dni świadczenia przez skarżącą pracy na podstawie umowy zlecenia, których organ nie uwzględnił. W ten sposób organ odwoławczy naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a jednocześnie pozbawił sąd możliwości oceny czy wyrażone w zaskarżonej decyzji wnioski prawne korespondują w tym przypadku z ustaleniami faktycznymi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić bowiem trzeba, że Sąd administracyjny orzeka na podstawie ustaleń faktycznych wynikających z decyzji i nie jest uprawniony do dokonywania za organ ustaleń faktycznych. Braki decyzji w tym zakresie, uniemożliwiając merytoryczną jej ocenę, przesądzają o tym, że wskazane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni wyżej przedstawione stanowisko sądu, co do interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit c ustawy o promocji zatrudnienia, wyjaśni kwestie związane z wykazaną przez skarżącą umową zlecenia i w zależności od ustaleń wyda rozstrzygnięcie. Dlatego nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję w części odmawiającej przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych.