II SA/Sz 691/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2009r. sprawy ze skargi Z. i K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z. i K. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 83 ust. 2 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...], nakładające na Z. i K. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, posadowionego na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...]r. wizję lokalną opisanego wyżej budynku mieszkalnego, wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r., Nr [...], wydanej przez Wójta Gminy, uzupełnionej aneksem z dnia [...]r., Z protokołu tej kontroli wynika, że w/w obiekt jest czasami użytkowany, tzn. w kuchni gotuje się posiłki na kuchni węglowej, korzysta się z łazienki oraz z dwóch pokojów sypialnych, budynek jest ogrzewany piecem kaflowym. Obiekt nadaje się do użytkowania. Protokół podpisała właścicielka Z. S., która została dodatkowo przesłuchana przez organ i potwierdziła powyższe fakty. Przesłuchano także T. S., która oświadczyła, że od roku czasami użytkuje przedmiotowy obiekt, który jest w trakcie budowy. W sprawie przesłuchano również świadków i na podstawie ich zeznań oraz treści protokołu kontroli organ pierwszej instancji stwierdził, że przystąpiono do użytkowania budynku mieszkalnego z naruszeniem art. 54 ustawy Prawo budowlane, wobec czego postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji nałożył na inwestorów Z. i K. S. karę w wysokości [...],- zł. Na powyższe postanowienie, Z. i K. S. złożyli zażalenie, wnosząc o jego uchylenie ze względu na naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, proceduralnego, jak i błędną ocenę stanu faktycznego. W uzasadnieniu zażalenia wskazali, że wyjaśnienia świadka Z. G., na które powołuje się organ nie mogą zostać uznane za wiarygodne, gdyż to z jego inicjatywy wszczęto postępowanie i był on bezpośrednio zainteresowany w niekorzystnym dla skarżących rozstrzygnięciu sprawy. Organ dla uzyskania obiektywnego obrazu sprawy powinien był przesłuchać również skarżących oraz oprzeć się także na zeznaniach wskazanych przez nich świadków, którzy nie potwierdzają użytkowania przez nich budynku. Z protokołów sporządzonych w sprawie wynika, że ani przewody kominowe, ani elektryczne nie były jeszcze wykorzystywane. Inwestor nie posiadał w tym czasie odpowiednich badań. T. S., córka skarżących mieszka na stałe w [...], tam prowadzi życie rodzinne i zawodowe, a jedynie co pewien czas odwiedza obiekt, nadzorując jego budowę. Nadto skarżący uważają, że wobec uzyskania przez nich pozwolenia na użytkowanie postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. powinno zostać umorzone. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie może także stanowić podstawy do nakładania kary za działania osób trzecich. Zdaniem skarżących, postępowanie administracyjne prowadzone było z naruszeniem przepisów prawa i postanowienie organu I instancji, wydane w oparciu o błędną analizę materiału dowodowego, powinno zostać uchylone. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wskazując, że analiza materiału dowodowego (uzupełnionego przez organ I instancji w wyniku wcześniejszego skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia) świadczy o tym, że T. S. przystąpiła do użytkowania budynku mieszkalnego przed uzyskaniem przez inwestorów ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Świadczyć ma o tym istnienie w budynku kuchni zdolnej do przygotowywania posiłków, łazienka z przyborami toaletowymi oraz dwie sypialnie z łóżkami i pościelą. Z. S. i T. S. potwierdziły ten fakt w protokołach przesłuchania z dnia [...]r. Odnośnie zarzutów, postawionych przez Z. i K. S. w uzasadnieniu zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że świadkowie wskazani przez skarżących nie wskazali żadnych faktów, które mogłyby potwierdzać jednoznacznie, iż T. S. nie użytkowała budynku. Organ wskazał, że postępowanie to prowadzone jest na podstawie art. 57 ustawy Prawo budowlane, niezależnie od odrębnego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 59 w/w ustawy i stanowisko skarżących o jego bezprzedmiotowości nie znajduje uzasadnienia. Odnośnie konieczności przesłuchaia skarżących, organ wyjaśnił, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym umożliwiono stronom czynny udział. Skarżący brali udział w oględzinach i nie wnieśli żadnych uwag do protokołu z oględzin, zapoznali się przed wydaniem zaskarżonego postanowienia ze zgromadzonym materiałem dowodowym i także żadnych uwag nie zgłosili. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. i K. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a./ lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący ponowili zarzuty stanowiące uprzednio podstawę wniesionego zażalenia na postanowienie organu I instancji. Nie kwestionują faktu, iż na działce położonej w [...] Gm. [...] wybudowali dom jednorodzinny wraz z garażem, jednakże ani T. S., ani skarżący nigdy nie oświadczyli, że przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie mieli zamiar faktycznego zamieszkania w tym budynku i wykonywania w nim wszystkich czynności życia codziennego. Dla skarżących niezrozumiałe jest stanowisko organów administracji - dlaczego opierając się na ich wyjaśnieniach, że nie doszło do stałego zamieszkiwania w obiekcie, wyprowadziły wniosek odmienny. Zarzucili także pominięcie zeznań świadków, którzy nie potwierdzili faktu użytkowania budynku. Skoro przyjęto, że zeznania świadków nie potwierdziły jednoznacznie, że T. S. nie użytkowała budynku to - zdaniem skarżących - należy postawić pytanie, na jakiej podstawie jak organ przyjął, w świetle tych zeznań fakt użytkowania tego budynku. W ocenie Z. i K. S. pojęcie użytkowania obiektu nierozerwalnie związane jest z momentem zakończenia budowy. Za zakończenie budowy należy uznać moment, gdy inwestor składa wniosek wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu lub zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Skarżący zarzucają też, że organy administracji, prowadząc przedmiotowe postępowanie, nie zbadały dziennika budowy, nie został przesłuchany kierownik budowy w celu ustalenia zaawansowania inwestycji i stwierdzenia, czy obiekt nadawał się do zamieszkania. Nadto w postępowaniu nie wykazano, że córka skarżących miała zamiar stałego pobytu w [...], że w budynku tym faktycznie, nieustannie przebywała i wykonywała w nim wszystkie funkcje życia codziennego. Skarżący natomiast w momencie przeprowadzania kontroli tj. [...]r. zamieszkiwali w innym budynku w miejscowości [...]. Wobec powyższego skarżący uważają, że rozstrzygnięcie organu wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa oraz w oparciu o błędną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wyczerpuje wszystkich dowodów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 152, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie (art.145 - 151 p.p.s.a). Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały – zdaniem Sądu - wydane z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Stosownie do regulacji prawnej zawartej w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ze zm. – dalej Prawo budowlane) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W przypadku zaś stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W sprawie bezsporne jest, że Z. i K. S. są inwestorami budynku posadowionego na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości [...], Gm. [...], który został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Wójta Gminy (decyzja z dnia [...]r., Nr [...], uzupełniona aneksem z dnia [...]r., Nr [...]). Z akt sprawy wynika, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. Nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o którym mowa w niniejszej sprawie. Kwestią sporną pozostaje natomiast, czy organy prawidłowo ustaliły, że faktycznie doszło do użytkowania przedmiotowego obiektu w rozumieniu przepisów art. 54, w związku z art. 57 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W ustawie Prawo budowlane brak jest definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego". Ustawa zawiera pojęcia "użytkowanie", "warunki użytkowe", czy "zmiana sposobu użytkowania" (art. 5 ust. 2, art. 54 - 59, art. 61 - 66, art. 71 i 71 a Prawa bud. Na gruncie przepisów tej ustawy zatem użytkowanie obiektu budowlanego to korzystanie z tego obiektu, które stosownie do przepisu art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy powinno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem danego obiektu budowlanego, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przystąpieniem do użytkowania będzie zarówno rozpoczęcie korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, określonym w pozwoleniu na budowę, jak i przystąpienie do korzystania w inny sposób (w szczególności w sposób wskazany w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, związanego ze zmianą sposobu użytkowania) Nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia, że inwestor przystąpił do korzystania z obiektu budowlanego w sposób trwały. W przypadku budynku mieszkalnego, korzystaniem zgodnym z przeznaczeniem obiektu jest zamieszkanie w tym budynku przez inwestora lub osoby przez niego upoważnione, co jest równoznaczne z przystąpieniem do jego użytkowania. W każdym zatem przypadku obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania jest dokładne ustalenie, czy i w jaki sposób oraz w jakim zakresie inwestor korzysta z danego obiektu budowlanego. W sytuacjach spornych niezbędne jest wskazanie, jakie elementy stanu faktycznego pozwalają na uznanie, że obiekt jest użytkowany. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, kontrola przeprowadzona przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. wykazała, że "w pomieszczeniach budynku wybudowanego przez skarżących znajduje się: kuchnia zdolna do przygotowywania posiłków, łazienka z przyborami toaletowymi, dwie sypialne z łazienką i pościelą. Obiekt wyposażony był niezbędne media tj. prąd, wodę, kanalizację, kuchnię węglową, a także inwestor posiadał protokoły badań instalacji i umowy na dostawę wody i energii elektrycznej". Wyżej wymienione dowody odnoszące się do wyposażenia obiektu, świadczą jedynie o możliwości korzystania z budynku i niekoniecznie muszą świadczyć o użytkowaniu tego obiektu przez inwestorów czy też osoby trzecie. Na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący wyjaśniali, że zarówno Z. i K. S., jaki ich córka T. S. mają stałe miejsca pobytu (zamieszkiwania) w innych miejscowościach. Skarżący wskazują, że mieszkali w budynku w miejscowości [...], co do którego w okresie tym toczyło się przeciwko nim postępowanie z powództwa Z. G. o eksmisję, co wskazuje, iż rzeczywiście tam na stałe zamieszkiwali. T. S. wykazuje zaś, że tym czasie miała stałe miejsce zamieszkiwania w [...]. Ten argument był podnoszony przez strony postępowaniu przed organem II instancji, jak i w skardze kierowanej do Sądu. Jedną generalnych zasad postępowania prowadzonego przez organy administracji publicznej jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 K.p.a.) organ ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić wartość dowodową zebranych w sprawie dokumentów, oświadczeń świadków (art. 80 K.p.a.). Zdaniem Sądu wyżej wymienione zasady zostały w niniejszej sprawie naruszone. Organy nie wskazały bowiem dowodów potwierdzających fakt, że jakiekolwiek osoby stale w tym budynku mieszkały wykonując czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zawarto jedynie stwierdzenie, że obiekt jest użytkowany czasowo, od roku. Ustalenia te mają wynikać z opisu zawartego w protokole oględzin budynku. Kontrolujący wprawdzie dokonali ogólnego opisu stanu budynku, rzeczy które się w nim znajdują, jednakże samo wniesienie niektórych rzeczy i przedmiotów, służących i umożliwiających wykonywanie czynności życiowych nie świadczy jeszcze o "przystąpieniu do użytkowania" obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Użycie przez ustawodawcę terminu "przystąpienie do użytkowania" wskazuje bowiem na takie działania i zachowanie inwestora lub osób przez niego upoważnionych, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego, w tym przypadku - korzystania z jego funkcji służącej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...], sygn. akt [...]). W przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie można uznać za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust.7 Prawa budowlanego samego umieszczenia w nim rzeczy i sprzętów i sporadyczne ich użytkowanie. Może mieć to bowiem związek z realizacją inwestycji. Związek taki może mieć także czasowy pobyt w obiekcie związany z jego budową lub doglądaniem. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że organy nie wyczerpały wszelkich środków dowodowych w celu wyjaśnienia sprawy, ograniczając swoje ustalenia do oględzin pomieszczeń, oraz przyjęły za wiarygodne zeznania świadka Z. G., który był w sporze sądowym ze skarżącymi. Pominięto natomiast dowody z zeznań strony oraz świadków przez skarżących wskazanych, którzy nie potwierdzali faktu ich trwałego zamieszkiwania w realizowanym budynku. Istnieją zatem uzasadnione wątpliwości, czy organy rozpatrujące sprawę dopełniły obowiązku ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, że w oparciu o zebrane w sprawie dowody, doszło do użytkowania obiektu skarżących w rozumieniu art. 54, art. 55 i art. 57 Prawa budowlanego. Jednocześnie organy nie dokonały rzetelnego odniesienia się do oświadczeń skarżących o fakcie zamieszkiwania w innym miejscu. Dotyczy to również braku w treści uzasadnień zaskarżonych postanowień wyjaśnienia odmowy mocy dowodowej świadków, którzy przeczą ustaleniom organu. Niewyjaśnienie powyższych kwestii w przez organy stanowi naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 K.p.a. , co bez wątpienia wpłynęło w niniejszej sprawie na zastosowanie normy prawa materialnego - art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W tej sytuacji skarga podlega uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy P.p.s.a. Orzeczenie w pkt II wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.