II SA/Sz 692/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędzia WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta II. z dnia [...] Nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. i H. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...(, Prezydent Miasta S., po rozpatrzeniu wniosku A.K. z dnia 31 marca 2006 r., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ulicy (...(, o powierzchni 90 m2, pod wygrodzenie na prawach wyłączności, w terminie od 1 kwietnia 2006 r. do 30 września 2006 r. A.K. złożyła od tej decyzji odwołanie, w którym podniosła, że: - błędne jest ustalenie leżące u podstaw odmowy wydania zezwolenia, iż wygrodzenie opisanego terenu uniemożliwia dojazd do sąsiedniej działki, gdyż w roku 2004 jej właściciel przywiózł, korzystając z tej drogi, około 300 ciężarówek ziemi, a działka nr (...( została w latach 90 kupiona jako działka bez dojazdu, - główna droga dojazdowa do domu odwołującej nie spełnia żadnych wymogów, nie może być nawet drogą przeciwpożarową, gdyż jej szerokość w bezpośrednim sąsiedztwie domu wynosi 2,90 m, - zawężenie na istniejącej drodze dojazdowej do działki (...( wynosi 7 m, - dom odwołującej się w części przyległej do spornego terenu, ze względu na jego duży spadek oparty jest na żelbetowych filarach i jeżeli droga będzie przebiegała zbyt blisko może zagrozić jego konstrukcji, - będąca przedmiotem wniosku droga jest drogą gruntową, utwardzoną i poszerzoną z własnych środków przez mieszkańców ulicy; pozostała cześć drogi jest nieutwardzona, co wiąże się z utrudnionym poruszaniem w trakcie opadów deszczu, - droga gminna, zgodnie z ustawą o drogach publicznych, nie może przebiegać w odległości mniejszej niż 6 m od posesji, - starała się o wykup terenu przyległego do działki już w latach 90, otrzymała jednak odpowiedź odmowną ze względu na planowaną drogę, a ponieważ ona nie powstała, odwołująca we własnym zakresie przystosowała pochyły teren tak, aby móc dojechać do domu z tyłu posesji; jest to jedyna droga, gdzie może wjechać samochód ciężarowy, ponieważ z przodu jest zbyt wąsko. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia (...(, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji nie uwzględnił faktu, że stroną postępowania w sprawie jest również właściciel sąsiedniej działki nr (...(. Postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczy bowiem także jego interesu prawnego. Zajęcie pasa drogowego wpływa niewątpliwie na prawo do korzystania z prawa własności działki nr (...(. Dlatego Kolegium uznało za zasadne ustalenie przez organ I instancji, kto jest właścicielem działki o nr (...(, zapewnienie mu udziału w postępowaniu, wyjaśnienie, czy zajęcie przez A.K. pasa drogowego drogi gminnej ul. (...( uniemożliwi lub istotnie ograniczy właścicielowi działki nr (...( korzystanie z jego prawa własności, przy uwzględnieniu szerokości drogi ul. (...( i istniejącej drogi dojazdowej oraz rozważenie niebezpieczeństwa naruszenia konstrukcji budynku odwołującej się. Prezydent Miasta S., po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia (...(, opierając się na art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) odmówił A.K. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ulicy (...( o powierzchni 90 m2, pod wygrodzenie na prawach wyłączności, w terminie od 1 kwietnia 2006 r. do 30 września 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do postanowień art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz do definicji drogi zamieszczonej w art. 1 tej ustawy i stwierdził, że zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności pod zieleń, w sytuacji, gdy teren ten jest niezbędny do zapewnienia funkcji jemu przeznaczonych, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy oraz niewątpliwie ogranicza korzystanie z prawa własności właścicielowi nieruchomości położonej na działce (...( z obrębu (...(. Realizując wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zamieszczone w decyzji z dnia (...(, Prezydent Miasta S. uznał, że w sprawie występuje konflikt interesów obu stron postępowania, tj. wnioskodawcy oraz właściciela sąsiedniej nieruchomości, który chce ją skomunikować w sposób jednoznacznie wynikający z planów i podziałów geodezyjnych. Organ podkreślił, że będący przedmiotem wniosku teren stanowi część pasa drogowego drogi gminnej ul. (...(, a w przypadku, gdy istnieje chociażby najmniejsze zapotrzebowanie na użytkowanie go zgodne z przypisaną mu funkcją taką funkcję powinien pełnić. A. i H.K. odwołali się od powyższej decyzji wskazując, że organ I instancji powołując się na ustawę o drogach publicznych pomija zapis zawarty w art. 43 tej ustawy, stanowiący, że droga nie może przebiegać w odległości mniejszej niż 6 m od posesji, podczas gdy planowana droga w sąsiedztwie działki (...( przebiega w dużej części w odległości 4 m od linii rozgraniczającej budynek. Ponadto, plan dla spornego terenu zaczęto przygotowywać w 1995 r., a jego ukształtowanie zmieniało się w ciągu 11 lat, co nie zostało uwzględnione w nowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący stwierdzili, że zostali pozbawieni dojazdu od strony sięgacza (działki nr 93) i w wyniki ich interwencji w 1995 r. powstał plan dojazdu do posesji, jednak zarządca drogi przez kilkanaście lat nie zrobił nic na tym terenie A. i H.K. zauważyli, że według aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektowana droga (P.W.01.105.KPJ) kończy się przed ich działką. Sporny teren należy do innego terenu elementarnego (P.W.01.021.MJ) o odmiennych zasadach zagospodarowania. Plan ten zasadniczo różni się od planu geodezyjnego, gdzie droga sięga do działki (...(. Jeśliby opierać się na aktualnych dokumentach, to do końca nie wiadomo, czy sporny teren jest drogą. Z pisma z 1993 r. Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w S. wynika, że urządzenie drogi nie jest możliwe ze względu na duże koszty. Do tej pory właściwe Urzędy nie zrobiły nic. Pomimo tego, że w trakcie budowy pozbawiono właścicieli jedynego dojazdu od strony sięgacza (dojazdu właściwą drogą jeszcze wówczas nie było), doprowadzili oni realizację budowy do końca. Zagospodarowanie terenu przy posesji zielenią miało służyć temu co zawarto w definicji Ekologicznego Systemu Zieleni Miejskiej, którym objęto ten teren. Ponadto odwołujący podali, że posiadają pozytywne opinie pozostałych Urzędów co do wykupu zagospodarowanego kawałka terenu. A. i .K. uznali, że rozpoznając sprawę uwzględniono interes tylko jednej strony, a zarządca drogi pełni rolę rzecznika właściciela działki nr (...(. Argumentację swą odwołujący ponowili częściowo w piśmie złożonym w siedzibie organu odwoławczego w dniu 9 marca 2007 r., formułując w nim głównie zarzuty związane z dostrzeżonymi nieprawidłowościami w ustaleniach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którego zmianę wystąpili w dniu 9 lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 39 ust. 2 i 3, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, decyzją z dnia (...(, utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Argumentując treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało brzmienie wymienionych w podstawie prawnej decyzji przepisów ustawy o drogach publicznych i za prawidłowe uznało stwierdzenie przez organ I instancji, że będący przedmiotem wniosku teren stanowi część pasa drogowego drogi gminnej i w przypadku, gdy istnieje zapotrzebowanie na użytkowanie go zgodnie z przypisaną mu funkcją, taką funkcję powinien pełnić, bowiem zajęcie pasa drogowego nie może ograniczać funkcji zlokalizowanych w nim elementów. Elementami tymi są, zgodnie z art. 4 ustawy, droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Kolegium podkreśliło, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pozostawione jest swobodnej ocenie i uznaniu organu administracyjnego i stanowi odstępstwo od generalnej zasady zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zasadą jest odmowa wydania zgody na zajęcie pasa drogowego, a wyjątkiem – uwzględnienie wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zweryfikowało swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z dnia (...(, iż właściciel działki nr (...( jest stroną postępowania. Nie posiada on bowiem interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy zajęcia pasa drogowego, a wyłącznie interes wynikający z konieczności dojazdu do posesji stanowiącej jego własność. Zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności należy rozpatrywać pod względem funkcji jaką pełni pas drogowy drogi gminnej. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Kolegium ustaliło, że zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności przez wygrodzenie pod zieleń przydomową niewątpliwie ograniczy funkcję jaką ma pełnić pas drogowy ze znajdującą się w jego obrębie drogą gminną. Funkcją drogi gminnej ul. (...( jest zapewnienie dojazdu do posesji znajdujących się w ciągu tej ulicy, w tym również do działki nr (...(. Na podstawie dokumentacji fotograficznej, w tym również przedstawionej przez stronę oraz kopii map geodezyjnych stwierdzić można, że ul. Rodzinna kończy swój przebieg przy działce nr (...(. Wjazd na tę działkę ma szerokość 5,80 m przy czym wygrodzenie, którym odwołująca się podzieliła pas drogowy, na którego zajęcie dotychczas posiadała zezwolenie, znajduje się bezpośrednio przy drodze. Dla celów bezpieczeństwa ustawodawca w art. 34 ustawy o drogach publicznych wprowadził zasadę, że odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi, m.in. drogi, powinna wynosić co najmniej 0,75 m. W rozpoznawanej sprawie wygrodzenie sięga bezpośrednio drogi nie zachowując wymaganej odległości 0,75 m. Z tego względu za zasadne organ odwoławczy uznał odmówienie udzielenia zezwolenia na zajęcie przedmiotowego obszaru pasa drogowego. Odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że zajęcie pasa drogowego ul. (...( nie ma wpływu na przebieg drogi gminnej ul. (...(, a tym samym na zmianę odległości budynku od krawędzi jezdni. Za chybione organ uznał zarzuty dotyczące zagospodarowania przestrzennego terenu, które winny być rozpatrzone w innym trybie postępowania aniżeli w sprawie o zajęcie pasa drogowego. A. i H.K. zaskarżyli tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. W skardze sformułowali zarzuty: - zaniechania działań, które pozwoliłyby na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy przy użyciu wszystkich dostępnych środków dowodowych, czym naruszono zasadę praworządności (art. 7 kpa) oraz art. 75 § 1 kpa, art. 86 kpa poprzez nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania mieszkańców ulicy (...( i przesłuchania stron, - naruszenia zasady uczestnictwa stron w postępowaniu (art. 10 kpa), poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, - naruszenia art. 8 kpa w zw. z art. 140 i nast. kc, poprzez pominięcie w postępowaniu udziału właściciela działki nr (...(, - naruszenie zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa), poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy obu instancji, nie usprawiedliwione podejmowanymi czynnościami, W ocenie skarżących, podkreślany w uzasadnieniach kwestionowanych decyzji uznaniowy ich charakter wynikający z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, jest w sprawie nadużywany, zaś negatywna opinia pracownika Wydziału Inżynierii i Ruchu Drogowego z dnia 5 kwietnia 2006 r. oraz oświadczenie właściciela działki nr (...( z dnia 2 października 2006 r. nie zostały należycie zweryfikowane. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2007 r. A. i H.K. podali m.in., że nazwa spornego terenu przeobraziła się w ciągu kilkunastu lat z "terenu pod projektowaną drogę", na "pas drogowy", a następnie na "rezerwę inwestycyjną". W obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego droga kończy się na sąsiedniej posesji (działka nr 91). Status i przeznaczenie spornego terenu są więc nadal niejasne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S.ie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), pod kątem zgodności prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zagadnienia związane z zajęciem pasa drogowego uregulowane zostały przede wszystkim w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), określanej w dalszej części jako "ustawa". Podzielić należy zaprezentowane w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji stwierdzenie, że, co do zasady, pas drogowy winien służyć przypisanej mu funkcji, tj. do prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu oraz lokalizacji urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy). Zajęcie pasa drogowego poprzez lokalizowanie w nim obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może zaś nastąpić wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (z zastrzeżeniem art. 39 ust. 7), wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 ustawy). Przy tym jednak, zdaniem Sądu, nie można w pełni zaaprobować przywołanej przez organ odwoławczy tezy zaczerpniętej z wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 2238/00, iż "zasadą jest odmowa wydania zgody na zajęcie pasa drogowego, a wyjątkiem – uwzględnienie wniosku". Stwierdzenie, czy wniosek o zajęcie pasa drogowego zasługuje na uwzględnienie, czy też nie, winno być uzależnione nie od określonego jako "zasada" sposobu jego załatwienia, lecz od tego, czy wniosek został umotywowany wystąpieniem "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organy obu instancji formułując swoje stanowisko w sprawie zgodnie przyjęły, że będący przedmiotem wniosku z dnia 31 marca 2006 r. obszar 90 m2 stanowi odcinek drogi gminnej leżący w ciągu ulicy (...( w S. W tym zakresie ustalenie, że droga gminna ul. (...( kończy swój przebieg przy działce nr (...( Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. oparło, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, "na podstawie dokumentacji fotograficznej" oraz "kopii map geodezyjnych". W ocenie Sądu, poprzestanie przez organ na takich ustaleniach w rozpoznawanej sprawie jest niewystarczające. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na określone kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Podział i nazewnictwo kategorii dróg od wejścia w życie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ulegał zmianom, jednak regułą było i jest, że zaliczenie określonej drogi do danej kategorii winno nastąpić na podstawie uchwały określonego organu (np. od uchwały wojewódzkiej rady narodowej – obecnie uchwały rady gminy). Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a w szczególności ze zdjęć lub bliżej nieokreślonych map, nie można z całą pewnością wywieść, że objęty wnioskiem teren leży w pasie drogowym drogi gminnej. W tym zakresie organy winny wskazać uchwałę odpowiedniego organu mocą której, dany odcinek pasa terenu został zaliczony do drogi gminnej. Dokładne ustalenie przebiegu drogi gminnej ma istotne znaczenie dla określenia właściwości organu i jego uprawnień decyzyjnych. W rozpoznawanej sprawie wyjaśnienie tej kwestii jest niezbędne, bowiem zebrany materiał dowodowy, wbrew opinii Kolegium, nie jest jednoznaczny i budzi pewne wątpliwości w tym zakresie. Z dołączonych przez skarżących dokumentów urzędowych wynika, że jeszcze w 1993 r., według stanowiska Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S., skarżący nie posiadali dojazdu do swojej nieruchomości oraz że urządzenie drogi dojazdowej od strony skarpy nie było możliwe ze względu na duże koszty jej budowy (dowód: pismo z dnia 8 czerwca 1993 r.). Ze znajdującego się w aktach wyrysu i części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że sporny obszar gruntu nie został zaliczony do terenu elementarnego P.W.01.105.KJP (przeznaczonego na ulicę), lecz do terenu oznaczonego jako P.W.01.021.MJ (przewidzianego na zabudowę jednorodzinną). Przywoływany zaś jako dowód sprawie materiał zdjęciowy nie pozwala na ustalenie, czy wykorzystywany jako dojazd do nieruchomości przez skarżących i właściciela działki nr (...( teren jest drogą, w rozumieniu definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (tj. budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym). Wedle załączonych przez skarżących dokumentów sporny odcinek przeznaczony w planach zagospodarowania przestrzennego na drogę, jako inwestycja nie doczekał się realizacji. Przedstawione wyżej wątpliwości winny być wyjaśnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, tj. zaniechania przez organ I instancji obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 kpa oraz przewlekłości postępowania Sąd uznał te zarzuty za nieskuteczne. Bezspornie organ I instancji nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i ustosunkowania się doń przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Jednakże uchybienie to zostało konwalidowane przez organ II instancji, o czym świadczy zawiadomienie skierowane do A.K. z dnia 23 kwietnia 2007 r. Jeżeli zaś chodzi o zarzut przewlekłości prowadzenia postępowania, wobec ostatecznego wydania przez organy decyzji w sprawie przed wniesieniem skargi, nie mógł on wywrzeć żadnych skutków procesowych. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wobec podzielenia części zarzutów skargi polegających na naruszeniu przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji. Wysokość zasądzonego zwrotu kosztów postępowania obejmuje uiszczony przez skarżących wpis od skargi w wys. 200 zł.