II SA/Sz 692/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2010r. sprawy ze skargi J. R. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej, organ I instancji zmienił decyzję własną z dnia [...] r., dotyczącą przyznania J. Ś. zasiłku stałego w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie w ten sposób, że od dnia [...] r. zasiłek stały wynosi [...] zł miesięcznie. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. J. Ś. odwołał się od powyższej decyzji wskazując na błędne w jego opinii obliczenia dokonywane przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Podniósł bowiem, że w wyniku obowiązywania przepisu zabraniającego egzekucji, OPS odstąpił od potrącania z kwoty zasiłku stałego alimentów egzekwowanych przez komornika sądowego w wysokości [...] zł. Zdaniem strony organ I instancji dokonuje dwóch różnych przeliczeń wysokości jego dochodu, tj. dla alimentów płaconych za pośrednictwem komornika oraz płaconych bezpośrednio. Nadto podniósł, iż Ośrodek nie wywiązał się ze swoich zobowiązań i nie wypłacił terminowo przyznanego mu zasiłku stałego z datą wypłaty wyznaczoną na dzień [...] r., uzasadniając powyższe brakiem podpisu Dyrektora OPS pod decyzją zmieniającą. Tym samym pozostawiony został bez środków do życia. Dodatkowo J. Ś. wskazał, iż OPS nie ma prawa egzekwować żadnej kwoty z zasiłku stałego, zmniejszając go o wysokość dodatku mieszkaniowego. Swoje odwołanie uzupełnił pismem z dnia [...] r., dotyczącym egzekucji wierzytelności z zasiłku stałego oraz kwestii zobowiązania organu pierwszej instancji do naprawienia szkód, jakie wywołało działanie w formie odmowy wypłaty dodatku mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. od powyższej decyzji – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji decyzją z dnia [...] r. Nr [...] przyznał J. Ś. zasiłek stały w kwocie [...] zł miesięcznie, a następnie decyzją własną z dnia [...] r. Nr [...] zmienił termin przyznania ww. pomocy w ten sposób, że zasiłek stały przyznał do chwili ustania uprawnień. W trakcie realizacji decyzji przyznającej stronie zasiłek stały, tj. w dniu [...] r., organ I instancji powziął informację, że J. Ś. przyznany został dodatek mieszkaniowy na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie. Kolegium podniosło dalej, że w myśl przepisów art. 37 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje między innymi pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 477 zł. Badając kryterium dochodowe dokonuje się powyższego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - w oparciu o sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, o składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne, a także o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu tego nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Wobec powyższego organ I instancji dokonał weryfikacji dochodów J. Ś. i ustalił, iż jego miesięczny dochód stanowi dodatek mieszkaniowy przyznany w kwocie [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby J. Ś. świadczył alimenty na rzecz innych osób, pomimo posiadania takich zobowiązań na podstawie m.in. wyroku zaocznego Sądu Rejonowego z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) oraz wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] r. (sygn. akt [...]). Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, odliczeniu od dochodu podlegają jedynie alimenty świadczone na rzecz innych osób. Nie wystarczy zatem samo posiadanie zobowiązania alimentacyjnego na rzecz innej osoby, aby organ decyzyjny mógł kwotę tego zobowiązania odliczyć od dochodu osoby wnioskującej o przyznanie zasiłku stałego, dokonując weryfikacji kryterium dochodowego. Natomiast w myśl art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kwotę zasiłku stałego w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, tj. 477,00 zł, a dochodem tej osoby - w przedmiotowej sprawie [...] zł. Mając powyższego na względzie organ I instancji dokonał weryfikacji kryterium dochodowego J. Ś. oraz przeliczenia kwoty przyznanego zasiłku stałego ustalając, począwszy od dnia [...]r., jego kwotę na [...] zł miesięcznie. Organ odwoławczy stwierdził, iż Prezydent Miasta w prawidłowy sposób, zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, dokonał wyliczeń, mających wpływ na ustalenie prawa do zasiłku stałego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji nie dokonuje żadnych potrąceń z przyznanego J. Ś. zasiłku stałego, a dodatek mieszkaniowy stanowi, w rozumieniu obowiązującej w przedmiotowej sprawie ustawy o pomocy społecznej, dochód wnioskodawcy. Natomiast pozostałe zarzuty strony nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie, dotyczą bowiem kwestii dodatku mieszkaniowego, nie będącego przedmiotem rozpatrywania w niniejszej decyzji. Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę organowi I instancji, że w piśmie strony z dnia [...] r. , stanowiącym uzupełnienie odwołania, znajduje się wniosek o zobowiązanie do naprawienia szkód, jakie wywołało działanie w formie odmowy wypłaty dodatku mieszkaniowego, który organ I instancji winien rozpoznać. Powyższa decyzja została zaskarżona przez J. Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W treści skargi skarżący opisał swoją trudną sytuację materialną. Wskazał, że przychód w kwocie [...] zł, brak możliwości zdobycia innych środków płatniczych oraz fakt, że płaci czynsz w wysokości [...] zł zmusił go, by zwrócił się z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Ośrodek Pomocy Społecznej przyznał skarżącemu dodatek, a następnie zmniejszył zasiłek o wysokość przyznanego dodatku. Skarżący podniósł, że OPS tłumaczy to faktem, iż dodatek mieszkaniowy jest dochodem, a zasiłek stały musi być pomniejszony o wysokość dochodu. J. Ś. podkreślił, że dla OPS nie ma znaczenia, iż taki stan prawny naraził go na zadłużenie czynszowe, a tym samym na utratę mieszkania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie dokonuje więc kontroli aktów lub czynności pod względem słusznościowym i nie orzeka bezpośrednio o roszczeniach stron. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a także stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie do końca z przyczyn w niej podniesionych. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem niniejszej sprawy, jest zmiana na podstawie art. 106 ust.5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm.), decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego. Zgodnie z treścią art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody między innymi w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić należy, że w redakcji tego artykułu ustawodawca posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla". Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie, mają charakter konstytutywny. Wynika to z faktu, iż decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, bowiem zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub też ich pozbawia. Ze względu właśnie na jej konstytutywny charakter może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Natomiast skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc, tj. wstecz, np. z chwilą zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego wiązać należy wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy. Decyzje dotyczące świadczeń z pomocy społecznej takiego charakteru nie mają (por. wyrok WSA z dnia [...] r., sygn. akt [...]; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 104/08, LEX nr 497634; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 654/10 dostępny w internecie). W świetle powyższego brak jest zatem podstaw by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ex tunc w przypadku zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2008 r., III SA/Kr 104/08, LEX nr 497634). Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem lex specialis wobec uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, które również umożliwiają wzruszanie decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawo (art. 155, 161 i 163 Kpa). Przenosząc powyższe poglądy na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] r. Nr [...] mogła mieć jedynie charakter konstytutywny i tym samym swoim zakresem mogła objąć zmianę wysokości świadczenia w okresie po jej wydaniu. Tymczasem organ I instancji decyzją z dnia [...] r., wydaną w trybie wskazanego wyżej przepisu zmienił wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia w formie zasiłku stałego począwszy od dnia [...] r., a więc wstecz. Błędu tego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując jako organ odwoławczy decyzję organu I instancji. Należy także dodać, że organ bezpodstawnie wstrzymał wypłatę zasiłku za miesiąc [...] (termin wynikający z decyzji z dnia [...] r. – od [...] każdego miesiąca) z uwagi na fakt, iż decyzja zmieniająca wysokość zasiłku stałego została przygotowana, choć nie została podpisana. Takie rozstrzygnięcie organów stanowi naruszenie art. 106 ust. 5 powołanej ustawy. Wskazać więc trzeba, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, przez co dopuściły się naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadnia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy.