II SA/Sz 692/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oraz użytkowania działek zgodnie z ich przeznaczeniem I. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 1. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a." art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 w związku z art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P.S. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] r. nr[..] , nakazującej P.S.: przywrócenie działki nr [...] położonej w obrębie [...] do stanu pierwotnego przez usunięcie odpadów gruzu budowlanego, którym została utwardzona część przedmiotowej działki rolnej w terminie do dnia [...] r. ( pkt 1), użytkowanie działek nr [...] i[...] , położonych w obrębie , zgodnie z przeznaczeniem ( pkt 2), uprzątnięcie znajdujących się na ww. działkach zmieszanych odpadów komunalnych, tj. opakowań z tworzyw sztucznych i ze szkła oraz opon w terminie do [...] r. (pkt 3), oraz stwierdzającej w pkt 4, że obowiązek określony w pkt 1 i 3 należy wykonać przez złożenie odpadów gruzu budowlanego i zmieszanych odpadów komunalnych na teren Zakładu Odzysku Odpadów oraz zobowiązującej do przedłożenia dowodów opłat potwierdzających przyjęcie odpadów przez Zakład odzysku Odpadów w terminie do [...] r. – w pkt 1 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 2, tj. o nakazaniu użytkowania działek nr [...] i [...] obręb zgodnie z ich przeznaczeniem, natomiast w pkt 2 uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postepowanie pierwszej instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Gminy i Miasta nakazał P. S. usunięcie odpadów komunalnych z działki nr [...] i [...] oraz użytkowanie ww. działek zgodnie z ich przeznaczaniem. W wyniku rozpoznania odwołania P. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza . Wnioskiem z dnia [...] r. P.S. wystąpił do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] r.w zakresie pkt 2 rozstrzygnięcia, nakładającego na niego obowiązek użytkowania działek nr [...] 6, zgodnie z przeznaczeniem, podnosząc, że decyzja w tym punkcie była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ta ma charakter trwały oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność. Zdaniem wnioskodawcy, organ wydał w tym punkcie pustą decyzję, ponieważ nie skonkretyzował w ogóle obowiązku, nie wskazał na czym ma polegać wykonanie tego punktu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] r., nr[...] . Następnie, decyzją z dnia [...] r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] r., nr[...] . Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] r., jednakże decyzja ta nie ma samodzielnego bytu prawnego, skoro na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy powyższą decyzję Burmistrza, a zatem nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności bez wzruszenia decyzji odwoławczej. Według Kolegium, decyzja wskazana we wniosku nie jest obarczona wadą niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ nałożył w niej obowiązek użytkowania działek nr [...] zgodnie z ich przeznaczeniem, które wynika z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego prawo miejscowe. W wyniku wniosku właściciela nieruchomości o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium, decyzją z dnia [...] r., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 1062/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi P. S. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd zwrócił między innymi uwagę, że zarówno w decyzji z dnia [..] r. jak i w decyzji ostatecznej z dnia [...] r., wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącego, Kolegium nie poddało analizie art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie zbadało, czy rzeczywiście nałożony decyzją Burmistrza obowiązek "użytkowania działek [...] położonych w obrębie ewidencyjnym , zgodnie z ich przeznaczeniem" znajduje oparcie w tym przepisie. W świetle wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia Kolegium było zobligowane do ponownego rozpatrzenia wniosku P. S. z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] r., zakończonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzją Kolegium z dnia [...] r., z uwzględnieniem wskazań zawartych w wydanym wyroku. W wykonaniu powyższego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wydaną w dniu [...] r. uchyliło decyzję własną z dnia [..] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. oraz stwierdziło jej nieważność. Mając na uwadze wskazania Sądu, Kolegium uznało, że nałożony w pkt 2 decyzji z dnia [...] r. obowiązek użytkowania działek nr [...] zgodnie z ich przeznaczeniem, nie wynika z żadnego przepisu wskazanego w podstawie prawnej decyzji Burmistrza , ponieważ na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ może nałożyć na właściciela zdegradowanych gruntów rolnych obowiązek wykonania odpowiednich zabiegów, zaś na podstawie art. 34 ustawy o odpadach można nałożyć obowiązek usunięcia odpadów z terenu nieprzeznaczonego do ich składowania. Wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] r. spowodowało, że pozostało do rozpoznania odwołanie P. S. od decyzji Burmistrza z dnia [...] r. w którym wnosił on o jej uchylenie. W odwołaniu tym skarżący wskazywał m.in., że wykonał zalecenia protokołu z dnia [...] r., tj. usunął opony, butelki szklane i plastikowe, a kostka brukowa, elementy konstrukcji są niezbędne do wykonywania prac na działce i nie stanowią odpadów. Skarżący wnosił również o powtórne oględziny działek, celem sprawdzenia ich aktualnego stanu, podnosząc, że organ wydał decyzję bezzasadnie nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r. w części nakazującej użytkowanie działek nr [...] zgodnie z ich przeznaczeniem, a w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium dokonało analizy przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organu I instancji i wywiodło, że postępowanie dowodowe prowadzone w niniejszej sprawie potwierdziło fakt składowania odpadów na działkach [...] . W ocenie Kolegium prawidłowo Burmistrz w oparciu o przepis art. 34 ustawy o odpadach nakazał właścicielowi nieruchomości wykonanie obowiązków określonych w punktach 1, 3 i 4, a polegających na usunięciu odpadów, z podaniem sposobu tego wykonania i miejsca ich przekazania. Nałożony natomiast w pkt 2 decyzji na właściciela nieruchomości obowiązek użytkowania działek zgodnie z ich przeznaczeniem nie znajduje oparcia w przywołanych w podstawie prawnej przepisach. Z treści art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów leśnych wynika, bowiem, że organ może nałożyć na właściciela gruntów rolnych, zdegradowanych z winy właściciela, jedynie obowiązek wykonania odpowiednich zabiegów, a w przypadku ich niewykonania, zobowiązany jest podjąć egzekucję nałożonego obowiązku poprzez wykonanie zastępcze. Zatem powyższy przepis nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej dla tego obowiązku. Ponadto określenie powyższego obowiązku jest nieprecyzyjne, ponieważ organ nie wskazał jakie to ma być przeznaczenie i z czego ono wynika. Powyższą decyzję P.S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 31 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 798/13 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że analiza uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazuje, iż rozpoznając ponownie sprawę Kolegium skupiło się jedynie na analizie przepisów prawa materialnego przywołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Tymczasem, wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji, zgodnie z przewidzianą w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obligowało organ II instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Istotą postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu I instancji, lecz ponowne merytoryczne całościowe rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W ramach postępowania odwoławczego organ nie może ograniczać się jedynie do kontroli legalności zaskarżonej decyzji, jak to uczynił w niniejszej sprawie, ale powinien przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i dopiero w zależności od wyników tego postępowania podjąć rozstrzygnięcie. Postępowanie to winno czynić zadość zasadom ogólnym postępowania wynikającym z art. 7 – zasady prawdy obiektywnej, art. 8 – zasady pogłębiania zaufania do organów państwa i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego – zasady informowania. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego jakie zaszły w sprawie po wydaniu decyzji organu I instancji i wydania decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Utrzymana w mocy część decyzji organu I instancji nakazywała m.in. przywrócenie działki nr [...] do stanu pierwotnego, poprzez usunięcie gruzu budowlanego, którym została utwardzona część przedmiotowej działki rolnej, w terminie do [...] r., uprzątnięcie znajdujących się na działkach zmieszanych odpadów komunalnych, tj. opakowań z tworzyw sztucznych i ze szkła oraz opon, w terminie do [..] r. i przedłożenia dowodów opłat potwierdzających przyjęcie odpadów na teren Zakładu Odzysku Odpadów Komunalnych w terminie do [...] r. W rozpoznawanej sprawie oznaczało to między innymi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie aktualnego stanu działek, m.in. czy są na nich składowane odpady, czy skarżący wykonał decyzję i je usunął. Z akt sprawy nie wynika, by Kolegium podjęło jakiekolwiek działania zmierzające do ustalenia aktualnego stanu faktycznego i przeprowadziło w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wydane rozstrzygnięcie oparło na materiale dowodowym zebranym w [...] r., a więc [...] lat przed wydaniem aktualnej decyzji. Tymczasem w trakcie postępowania skarżący wielokrotnie podnosił, że wykonał nałożony na niego obowiązek. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta w części nakazującej P. S. użytkowanie działek nr [...] obręb zgodnie z ich przeznaczeniem, zaś w pozostałej części uchyliło zaskarżoną decyzje i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że bezprzedmiotowe byłoby utrzymanie obowiązków nałożonych na odwołującego się w pkt 1, 3 i 4 decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] r., skoro z akt sprawy bezspornie wynika, że obowiązki te zostały wykonane. Odnosząc się do pkt 2 zaskarżonej decyzji, nakazującej P. S. użytkowanie działek nr [...] zgodnie z przeznaczeniem, Kolegium stwierdziło, że nakaz ten nie znajduje oparcia w art. 15 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie mniej jednak dotyczy on przepisów określających sposób użytkowania ( przeznaczenia) przedmiotowej nieruchomości a przeznaczenie poszczególnych nieruchomości określane jest w przepisach prawa miejscowego, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zauważył, że w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej dla Gminy obowiązywał plan miejscowy uchwalony przez Radę Miejską na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, który- zgodnie z art. 7 ustawy, jest prawem miejscowym. Ze względu na ustalenia planu, z których wynikało, że działki nr [...] są terenami upraw rolnych oraz w części zabudowy mieszkaniowej i zabudowy rolniczej (dz.[..] ), to wydanie nakazu wobec ww. działek było zasadne, bowiem wynikało z ich przeznaczenia w planie. W obecnie obowiązującym planie miejscowym ( uchwała Rady Miejskiej w Sianowie nr X/43/07 z dnia 6 czerwca 2007 r.) działki odwołującego się nr [...] stanowią części terenów o dwóch symbolach [...] -tereny rolnicze z zakazem zabudowy i [...] - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych oraz dopuszczeniem usług nieuciążliwych zlokalizowanych w istniejących na działkach budynkach gospodarczych. Skoro prowadzona na ww. działkach działalność nie jest zgodna z obecnie obowiązującym planem miejscowym i nie daje się pogodzić z przeznaczeniem wskazanym w planie dla tego terenu, to nałożony w pkt. 2 decyzji obowiązek jest słuszny i zachowuje swoją aktualność. P.S. , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na pkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucał zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dokonanie błędnej interpretacji znaczenia obowiązku w pkt 2 decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] r. jako obowiązku postępowania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a mającego za jego pośrednictwem wynikać zakazu parkowania pojazdów mechanicznych przez skarżącego na działkach nr [...] . Wskazał również na rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156§ 1 pkt 2, 5 i 7 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Kolegium że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] r. podczas, gdy zaskarżone rozstrzygniecie zostało wydane bez podstawy prawnej, co było również przedmiotem ustaleń WSA w wyroku zapadłym w dniu [...] r. sygn. akt II SA/Sz 1062/12. Nadto decyzja ta w zaskarżonym pkt 2 zawiera ogólny, bliżej nieokreślony abstrakcyjny nakaz, który nie odnosi się do żadnego konkretnego obowiązku wobec skarżącego a tym samym niewykonalnego, bowiem skarżący nie wie jaki to konkretny obowiązek nałożył na niego Burmistrz i nie jest w stanie go wykonać. Z kolei ogólna dyspozycja zawarta w pkt 2 decyzji nie może być odnoszona do nowych stanów faktycznych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności pkt 2 decyzji Burmistrza Miasta I Gminy z dnia [...] r. ewentualnie uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt prawny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. W sytuacji stwierdzenia niezgodności aktu prawnego z prawem Sąd uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli uchybienie miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1), bądź w przypadku stwierdzenia, iż zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 156 K.p.a., stwierdza nieważność zaskarżonego aktu (pkt 2). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., którym organ utrzymał w mocy pkt 2 decyzji Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] r. nakazujący P. S. użytkowanie działek nr [..] obręb zgodnie z ich przeznaczeniem. Rozważania w sprawie należy rozpocząć od zwrócenia uwagi na fakt, iż wydanie zaskarżonej decyzji stanowi efekt prowadzonego przez organ od [...] r. postępowania administracyjnego, w którym w pierwszej decyzji z dnia [...] r. na skarżącego nałożono następujące obowiązki: przywrócenie działki nr [...] położonej w obrębie do stanu pierwotnego przez usunięcie odpadów gruzu budowlanego, którym została utwardzona część przedmiotowej działki rolnej w terminie do dnia [...] r. ( pkt 1), użytkowanie działek nr[...] , położonych w obrębie , zgodnie z przeznaczeniem ( pkt 2), uprzątniecie znajdujących się na ww. działkach zmieszanych odpadów komunalnych, tj. opakowań z tworzyw sztucznych i ze szkła oraz opon w terminie do [...] r. (pkt 3), oraz stwierdzającej w pkt 4, że obowiązek określony w pkt 1 i 3 należy wykonać przez złożenie odpadów gruzu budowlanego i zmieszanych odpadów komunalnych na teren Zakładu Odzysku Odpadów oraz zobowiązującej do przedłożenia dowodów opłat potwierdzających przyjęcie odpadów przez Zakład odzysku Odpadów w terminie do [...] r. W związku z tą decyzją oraz decyzjami wydawanymi w toku instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie zwykłym: z dnia [...] r., z dnia [...] r. oraz w postępowaniu nieważnościowym : decyzje z dnia [...] r., [...] r. i [...] r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt. II SA/Sz 1062/12 oraz w wyroku z dnia 31 grudnia 2013 r. sygn.. akt II SA/Sz 798/13 jednoznacznie sformułował ocenę prawną i wytyczne dla organu co do dalszego postępowania. W myśl art. 153 P.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 P.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r. WSA stwierdził, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było zbadanie, czy nałożony na skarżącego obowiązek w pkt 2 wskazanej we wniosku decyzji ( z 19 marca 2007 r.) znajdował umocowanie w treści art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych [...]. Już tylko z wykładni językowej art. 15 ust. 5 powołanej ustawy wynika bowiem, że na jego podstawie organ może nałożyć obowiązek wykonania np. oprysków czy zabiegów odchwaszczających grunt lub zabiegów zapewniających odpowiednią kwasowość gruntu, ale nie może nałożyć ogólnego obowiązku wykorzystywania gruntu zgodnie z przeznaczeniem i to nie tylko dlatego, że jest to obowiązek ogólny, nieskonkretyzowany, jak trafnie zarzucił to skarżący, ale również i przede wszystkim dlatego, że nie można w drodze decyzji administracyjnej nakładać na podmioty prawa obowiązków wynikających z samego prawa[...] Decyzja nakładająca na stronę obowiązek w sytuacji, gdy obowiązek ten wynika wprost z normy prawnej, jako wydana bez podstawy prawnej, dotknięta jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (vide wyrok NSA z dnia 27.04.1983 r., II SA 261/83 z glosą M. Stahl, OSP 1984/5/108). Podkreślenia wymaga, że podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawa materialnego ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Jeśli zatem rozstrzygnięcie decyzji polega na nałożeniu na jej adresata obowiązku, to obowiązek ten nie może być wyinterpretowany z ogółu norm prawa powszechnego, lecz powinien znajdować swoje umocowanie w konkretnym przepisie prawa, przewidującym nałożenie określonego obowiązku w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest zgodne z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa") i zasadą ogólną postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 6 K.p.a. ("Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa") domniemanie stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna tylko na podstawie okoliczności sprawy. W wyroku z dnia 31 grudnia 2013 r. WSA zobowiązał organ do przestrzegania zasady dwuinstancyjności oraz ustalenia -ze względu na upływ czasu ( decyzja pierwszoinstancyjna z [...] r.), czy w stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji może stanowić podstawę orzekania przez organ odwoławczy. Ze względu na wykonanie przez skarżącego obowiązków nałożonych w pkt 1,3 i 4 decyzji z [...] r., organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył w tym zakresie postępowanie przed organem pierwszej instancji. Otwarta pozostała natomiast, wg organu odwoławczego, kwestia wykonania pkt 2 decyzji, chociaż w tej materii – jak już wyżej Sąd wskazał, jednoznaczne stanowisko zajął WSA w opisanym wyżej wyroku z dnia [...] r. i ocena prawną wyrażoną przez Sąd Kolegium było i jest nadal związane. Również Kolegium w decyzji z dnia [...] r., wydanej w trybie nieważnościowym, wyraziło jasny pogląd w tej sprawie, rozbieżny jednak z poglądami wyrażonymi w zaskarżonej decyzji. Tymczasem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, rozpoznawanej w trybie zwykłym, nie dostrzegając jasno sformułowanego stanowiska Sądu, w którym - co należy podkreślić, wskazuje na brak podstawy prawnej do nałożenia takiego obowiązku w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i poszukuje uzasadnienia dla nałożenia takiego obowiązku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ zdaje się nie dostrzegać, że nałożenie obowiązku w decyzji administracyjnej musi mieć wyraźne umocowanie w przepisach powszechnie obowiązujących i to nie w takich, które niejako "pasują" organowi do uzasadnienia decyzji, lecz w tych, które organ powołuje jako podstawę prawną decyzji, i z których wynika prawna możliwość nałożenia na stronę konkretnego obowiązku. W tej sprawie- co należy przypomnieć – decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy o odpadach: art. 26 ustawy z 2012 r. oraz art. 34 ustawy z 2001 r., zaś pierwszoinstancyjna w również w oparciu o przepis art. 15 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Żaden z tych przepisów nie stanowi podstawy do nałożenia na P. S. obowiązku opisanego w pkt 2 decyzji z [...] r., albowiem obowiązek prawny wykorzystywania gruntów zgodnie z przeznaczeniem wynika z szeregu norm prawnych umiejscowionych w systemie prawa, które zobowiązują właściciela gruntów do określonego zachowania, przestrzegania procedur, uzyskiwania zgód, zezwoleń etc. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego chociaż jest aktem prawa miejscowego, to również nie zawiera takich uregulowań, z których taki nakaz, o którym mowa w pkt 2 zaskarżonej decyzji można by wyprowadzić. Niezależnie od tego, powoływanie się przez Kolegium w postępowaniu odwoławczym na przepisy prawa zawarte w akcie prawnym, który nie był stosowany w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza Gminy i Miasta , stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że żądanie stwierdzenia nieważności pkt 1 zaskarżonej decyzji oraz pkt 2 decyzji ją poprzedzającej jest żądaniem zbyt daleko idącym, albowiem nałożenie tego obowiązku narusza prawo ale nie w stopniu rażącym. Na organie, który będzie ponownie rozpatrywać sprawę- stosownie do treści art. 153 P.p.s.a,. zważywszy ocenę prawną wyrażoną przez Sąd zarówno w tym jak i we wskazanych wyżej wyrokach- ciąży powinność wyeliminowania w trybie zwyczajnym z obrotu prawnego wadliwie nałożonego obowiązku i umorzenia postępowania w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a orzekł jak w pkt I wyroku. W kwestii wykonalności decyzji Sad orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a, natomiast o kosztach w oparciu o przepis art. 200 powołanej ustawy.