II SA/Sz 693/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Spółka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z Rejestru [...] prowadzonego [...] przy ul. [...] w K. oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., Prezydent Miasta K. na podstawie art. 32 pkt 2 i art. 34 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2019 r., poz. 409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) dalej jako "k.p.a." orzekł o wykreśleniu z Rejestru Żłobków i Klubów Dziecięcych Żłobka [...], prowadzonego w budynku B przy ul. [...] w K. przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w K., nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w związku z przeprowadzoną kontrolą w Żłobku [...] wydane zostały w dniu [...] grudnia 2018 r. Zalecenia pokontrolne, w których zobowiązano stronę w terminie 14 dni liczonych od dnia otrzymania zaleceń dostarczyć właściwą decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. w przedmiocie określonym w art. 25 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Termin dostarczenia decyzji upłynął z dniem 24 grudnia 2018 r. Dalej organ zauważył, że decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] marca 2019 r. stwierdzono brak spełnienia w budynku B, Żłobka [...] przepisów przeciwpożarowych oraz wymagań określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych, jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy (Dz. U. z 2014 r., poz. 925). W związku z nieusunięciem przez stronę w wymaganym terminie stwierdzonych nieprawidłowości organ orzekł o wykreśleniu Żłobka [...] z Rejestru Żłobków i Klubów Dziecięcych. Mając natomiast na uwadze naruszenie warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego przebywających dzieci, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, oznaczający konieczność natychmiastowego zaprzestania świadczenia usług opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w budynku B. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i zarzuciła istotne naruszenie: - art. 108 § k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione z uwagi na ochronę życia i zdrowia ludzkiego, w sytuacji, gdy zagrożenie takie nie wynika ani z okoliczności sprawy, ani z decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K., a organ nie poczynił we własnym zakresie żadnych ustaleń w tym przedmiocie, - art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 poprzez oparcie wydanej decyzji na nieprawomocnej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K., - pominięcie procedury z art. 10 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy brak było uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w sprawie istnieje rzeczywiste zagrożenie życia i zdrowia, a uzyskanie wyjaśnień od strony mogłoby wpłynąć na ustalenie istotnych okoliczności dla sprawy. W ocenie odwołującej się, istotne przekroczenie zasad postępowania administracyjnego wpłynęło na naruszenie materialnego prawa organu do wykreślenia żłobka [...] z Rejestru Żłobków i Klubów Dziecięcych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 32 pkt 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, decyzją wydaną w dniu [...] maja 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K.. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie Kolegium wskazało, iż do dnia wydania decyzji Prezydenta Miasta K. o wykreśleniu żłobka [...] z rejestru, decyzja potwierdzająca spełnienie wymagań wynikających z przepisów przeciwpożarowych oraz przywołanego rozporządzenia nie została przedłożona, a tym samym braki w wyznaczonym terminie nie zostały usunięte. Zgodnie z art. 32 pkt 2 przywołanej ustawy, w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie nieprawidłowości w zakresie prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego, następuje wykreślenie z rejestru żłobków i klubów. Odnosząc się do nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności Kolegium wyjaśniło, że tak daleko posunięta ostrożność organu prowadzącego rejestr żłobków uzasadniona jest naruszeniem bezpieczeństwa przeciwpożarowego dzieci przebywających w żłobku. Przy czym organ ten nie jest uprawniony do oceny, czy rodzaj naruszeń przeciwpożarowych może być przyczyną większego, czy mniejszego zagrożenia. Właściwy do tego organ, tj. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. nie potwierdził spełnienia warunków określonych w przepisach przeciwpożarowych. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] Spółka z o.o. w K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: - art. 32 pkt 2 w zw. z art. 57 ust. 5 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zasadne jest wykreślenie żłobka prowadzonego w budynku B, podczas gdy na dzień wydawania decyzji organu I instancji żłobek ten spełniał wszelkie wymogi w zakresie ochrony przeciwpożarowej i oczekiwał na wydanie w tym zakresie decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, co wykluczało możliwość wykreślenia żłobka z rejestru z urzędu, - art. 57 ust. 1 i 5 przywołanej ustawy poprzez uznanie, że organ I instancji zasadnie nałożył na stronę obowiązek przedłożenia właściwej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. w terminie 14 dni, po czym wykreślił żłobek z rejestru, podczas gdy dla zaistnienia przesłanki pozwalającej na wykreślenie podmiotu z rejestru niezbędne jest ustalenie, iż podmiot rzeczywiście nie spełnia przesłanek ochrony przeciwpożarowej, co w sprawie nie zostało ustalone, 2) przepisów postępowania: - art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 25 ust. 2 ww. ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wykreślającej żłobek z rejestru, podczas gdy decyzja ta została oparta na nieostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z 4 marca 2019 r. od której złożono odwołanie w toku sprawy i nie może ona stanowić merytorycznej podstawy do wykreślenia żłobka z rejestru, - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania odwoławczego, podczas gdy oczekiwanie na rozpatrzenie przez Komendanta Straży Pożarnej w K. miało wpływ na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku zgromadzenia przez organ wyczerpującego materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy w sprawie rzeczywiście mamy do czynienia z podstawą wykreślenia podmiotu z rejestru żłobków oraz pominięcie w tym zakresie przedłożonych przez stronę dokumentów, obrazujących warunki ochrony przeciwpożarowej, podczas gdy skarżąca w toku postępowania przedłożyła dokumenty potwierdzające zwrócenie się do organów ochrony przeciwpożarowej o wydanie decyzji w oparciu o art. 25 ust. 2 ustawy, tj. potwierdziła faktyczne spełnianie przez żłobek tych wymogów oraz brak zagrożenia dla życia i zdrowia przebywających w nim dzieci, - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez podejmowanie działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych, pomimo iż podmiot oczekuje na wydanie przez właściwy organ decyzji w oparciu o art. 25 ust. 2 ustawy, a organ uznał za prawidłowe wykreślenie żłobka z rejestru podczas, gdy sam brak przedłożenia decyzji organu nie stanowi o tym, że żłobek nie spełnia standardów dotyczących sprawowanej opieki, - art. 10 k.p.a. przez brak zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami postępowania odwoławczego przed wydaniem decyzji, co skutkowało pozbawieniem strony czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzeniu się co do zebranych materiałów i dowodów. W oparciu o powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r., utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. o wykreśleniu z Rejestru Żłobków i Klubów Dziecięcych Żłobka [...] prowadzonego w budynku przy ul. [...] w K. przez Spółka. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2019 r. poz. 409), określanej dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 26 ustawy, prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 2212) i wymaga wpisu do rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Organem prowadzącym rejestr jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka (art. 27 ust. 1 ustawy). Jak stanowi art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy, jednym z warunków dokonania wpisu do rejestru żłobków jest przedłożenie przez podmiot zamierzający prowadzić żłobek wraz z wnioskiem decyzji potwierdzającej spełnienie wymagań przeciwpożarowych, o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy. W myśl ww. art. 25 ust. 2 ustawy, spełnienie wymagań przeciwpożarowych potwierdza się decyzją komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Jeżeli podmiot nie spełnia warunków wymaganych do utworzenia i prowadzenia żłobka, wówczas właściwy organ może odmówić wpisu do rejestru (art. 31 pkt 1 ustawy) lub wezwać do usunięcia, w wyznaczonym terminie, nieprawidłowości w zakresie prowadzenia żłobka, co wynika z art. 32 pkt 2 ustawy. Niesporne w sprawie jest, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] października 2018 r. kontroli w Żłobku [...] działającym przy ul. [...] w K. stwierdzono m.in., że jego działalność została poszerzona o budynek [...] Strona skarżąca w czasie kontroli nie przedłożyła decyzji Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K. potwierdzającej spełnienie wymagań przeciwpożarowych w tym budynku. Zalecenie przedłożenia takiej decyzji w terminie 14 dni zostało zawarte w Zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] grudnia 2018 r. Z akt sprawy nie wynika, aby w wymaganym terminie oraz w trakcie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji strona skarżąca okazała wymaganą decyzję Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K., o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy. Trafnie organy orzekające uznały, że każdy żłobek, zarówno w momencie wpisywania go do rejestru, jak i w trakcie prowadzonej działalności, musi spełniać określone wymogi lokalowe, sanitarne i przeciwpożarowe (art. 25 ustawy). Przepisy ustawy uzależniają możliwość prowadzenia żłobka w zakresie wymagań przeciwpożarowych nie od tego, czy strona zgłosi do właściwego komendanta PSP spełnienie takich wymagań lub złoży wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 25 ust. 2 ustawy, ale od tego, czy decyzja potwierdzająca spełnienie wymagań przeciwpożarowych została wydana. Chybione są te zarzuty skargi, które wskazują na nieprawidłową wykładnię przepisów art. 32 pkt 2 i art. 57 ust. 1 i 5 ustawy, mającą polegać na błędnym uznaniu, że na dzień wydawania decyzji żłobek nie spełniał wymogów w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Prezydent Miasta K., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie są organami uprawnionymi do dokonywania merytorycznej oceny spełnienia przez dany obiekt przepisów przeciwpożarowych. Kompetencje w tym zakresie posiadają właściwi komendanci Państwowej Straży Pożarnej. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że dla uznania, że lokal, w którym prowadzony ma być żłobek, spełnia wymogi przeciwpożarowe, wymagane jest legitymowanie się przez podmiot prowadzący placówkę pozytywną decyzją właściwego komendanta Państwowej Straży Pożarnej. To nie Prezydent Miasta K., czy też Samorządowe Kolegium Odwoławcze mają oceniać faktyczne spełnianie przez żłobek wymogów przeciwpożarowych na podstawie własnych ustaleń stanu faktycznego i jakichkolwiek dokumentów oferowanych przez stronę. Jedynym dokumentem mogącym potwierdzać spełnienie warunków przeciwpożarowych jest odpowiednia decyzja komendanta Państwowej Straży Pożarnej. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana na nieostatecznej decyzji Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w K., od której złożono odwołanie. Po pierwsze, podstawy prawnej zaskarżonej decyzji nie stanowił przepis art. 106 § 1 k.p.a. lecz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto, żaden z obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, nie uzależniał wydania decyzji o wykreśleniu z Rejestru Żłobków i Klubów Dziecięcych od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis art. 106 § 1 k.p.a. stanowi o spoczywającym na organie obowiązku zwrócenia się o opinię, zgodę lub wyrażenie stanowiska, tylko w sytuacji, gdy obowiązek taki wynika z przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2824/16). Po drugie, to nie decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. była podstawą faktyczną podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia o wykreśleniu Żłobka [...] z Rejestru Żłobków i Klubów Dziecięcych, lecz brak legitymowania się przez stronę skarżącą pozytywną decyzją tego organu. Wbrew zarzutom skargi, brak również było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w K. złożonego przez stronę w dniu [...] marca 2019 r. wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy. Wskazana okoliczność nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ decyzja w przedmiocie wykreślenia Żłobka [...] z Rejestru wydana została na skutek niewykonania przez skarżącą, w zakreślonym terminie nałożonego na nią obowiązku, natomiast fakt, że w terminie późniejszym strona wystąpiła z takim wnioskiem, pozostaje bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., polegającego na uniemożliwieniu stronie zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazać należy, iż strona skarżąca nie wykazała, w jakim zakresie uchybienie to mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy w kontekście postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). Przy czym lektura akt administracyjnych w sprawie wskazuje, że na etapie postępowania odwoławczego nie uzupełniono materiału dowodowego. Mając na uwadze, że ustalenia faktyczne w sprawie opierały się na znanym stronie materiale dowodowym, a najistotniejsza w sprawie okoliczność nieprzedstawienia przez skarżącą decyzji Komendanta Państwowej Straży Pożarnej, o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy, jest niesporna, dlatego uchybienie organu w zakresie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., pomimo iż wystąpiło, to jednak zdaniem Sądu, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dopatrzył się w działaniach organu naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego, które uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.