II SA/Sz 694/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2009r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości I uchyla zaskarżone postanowienie, II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia R. G., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. znak: [...], nakładające karę za stwierdzone nieprawidłowości przy budowie magazynu z kotłownią, w wysokości [...] zł, i na podstawie art. 59 f) ust. 1 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zm. – dalej : Prawo bud.), nałożył na inwestora - R. G. karę za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie: zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem - w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż przedmiotowa inwestycja zrealizowana została przez R. G. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę magazynu z kotłownią z dnia [...]r. znak: [...], wydanej dla R. G. przez Burmistrza Miasta i Gminy, którą zobowiązywała inwestora, do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W dniu [...]r. do Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek R. G. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku magazynu z kotłownią. W dniu [...]r., Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził obowiązkową kontrolę ww. obiektu, podczas której stwierdził 5 nieprawidłowości, o których mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane polegających na: 1. wykonaniu odejścia centralnego ogrzewania do pozostałych budynków-znajdujących się na działkach [...], [...] zmieniając zagospodarowanie terenu o wykonane i geodezyjnie zinwentaryzowane, a nie zaprojektowane rurociągi centralnego ogrzewania - co stanowi naruszenie art. 59 a) ust.2 pkt. 1 Prawa budowlanego; 2. zwiększeniu kubatury budynku poprzez zwiększenie jego długości - co stanowi naruszenie art. 59 a) ust.2 pkt 2 lit a); 3. zwiększeniu powierzchni zabudowy poprzez zwiększenie długości budynku - co stanowi naruszenie art. 59 a) ust.2 pkt 2 lit a); 4. zwiększeniu długości budynku - co stanowi naruszenie art. 59 a) ust.2 pkt 2 lit.a); 5. nie zamontowaniu drugiego kotła CO - co stanowi naruszenie art. 59 a) ust.2 pkt. 2 lit.e). Obliczona przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 59 ust. 1 Prawa bud. za stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli w/w 5 nieprawidłowości kara wynosiła [...] zł W zażaleniu na w/w postanowienie R. G., domagała się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazując, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Jej zdaniem wykonane odejście centralnego ogrzewania do pozostałych budynków znajdujących się na działkach [...], [...] nie stanowi naruszenia art. 59a ust.2 pkt. 1 Prawa bud. albowiem stwierdzony stan faktyczny na nieruchomości skarżącej mieści się w ramach regulacji art. 29 pkt. 20 i art. 29a ust. 1 Prawa bud. Wbrew twierdzeniom organu I instancji nie nastąpiło też zwiększenie kubatury budynku poprzez zwiększenie jego długości, albowiem Inspektor Nadzoru Budowlanego z nieuzasadnionych względów pominął fakt, że budynek został ocieplony styropianem o grubości [...] cm oraz nałożona została struktura (tynk), co w połączeniu ze styropianem stanowi [...] m3 kubatury, a w stosunku do wielkości projektowanej [...] %, czego z pewnością nie można uznać za istotne odstępstwo. Kubaturę liczy się z pominięciem tynków, oblicowań i ociepleń. Pomiar mógł zostać prawidłowo dokonany po cokoliku lecz nie zostało to dokonane. Brak jest zatem odstępstw od projektu w tym zakresie. To samo odnosi się do rzekomego zwiększenia powierzchni zabudowy oraz zwiększenia długości obiektu. Nie stanowi również żadnego naruszenia niezamontowanie drugiego kotła. Wymóg zamontowania dwóch kotłów jest absurdalny, ponieważ zamontowanie jednego kotła o określonej mocy jest w pełni wystarczające dla ogrzania budynku i zgodne z założeniami projektowymi. Organ odwoławczy uwzględnił argumenty inwestora dotyczące parametrów budynku stwierdzając, iż odnotowana w protokole z obowiązkowej kontroli nieprawidłowość, polegająca na zwiększeniu długości budynku z [...]m (w projekcie) do [...]m, z uwagi na niewielką wartość tej różnicy, jak również wątpliwości odnośnie dokładności pomiaru, nie stanowi o niezgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych, o których mowa w art. 59 a) ust. 2 pkt 2 lit.a)Prawa bud., zatem naliczenie kary, za nieprawidłowości w tym zakresie było niewłaściwe. Ponadto nawet w przypadku gdyby inwestor dopuścił się zwiększenia gabarytów obiektu, to naliczanie potrójnej kary za: zwiększenie długości budynku, jego kubatury, oraz powierzchni zabudowy nie znajduje uzasadnienia prawnego. Organ odwoławczy uznał natomiast, iż wykonanie odejścia centralnego ogrzewania do pozostałych budynków znajdujących się na działkach [...], [...], stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i słusznie zostało przez organ I instancji zakwalifikowane jako nieprawidłowość w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust.2 pkt 1 Prawa bud., bowiem dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu. Również zamontowanie jednego kotła o mocy [...] kW zamiast projektowanych dwóch kotłów o mocy [...] kW, stanowi nieprawidłowość obligującą, organ nadzoru budowlanego do nałożenia kary, narusza bowiem art. 59 a) ust.2 pkt. 2 lit. e Prawa bud. odnoszący się do zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Organ I instancji słusznie zatem nałożył karę za ww. nieprawidłowości. Z uwagi na powyższe, wysokość kary w przedmiotowej sprawie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 59f ustawy Prawo bud., winna wynosić [...] zł. Powyższe stanowisko organu odwoławczego zostało zakwestionowane przez inwestorkę R. G. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której powtórzyła ona argumentacje przytoczoną w odwołaniu, iż wykonane odejście centralnego ogrzewania do pozostałych budynków znajdujących się na działkach [...], [...] nie stanowi naruszenia art. 59 a) ust.2 pkt. 1 Prawa bud., albowiem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 20 tej ustawy budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych pozwolenia na budowę nie wymaga. Art. 29 a) ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co zostało wykonane. Po wykonaniu odejścia centralnego ogrzewania wykonany został pomiar powykonawczy i zostało to zgłoszone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie występuje też naruszenie w postaci nie zamontowania drugiego kotła. Na etapie projektowania inwestor nie miał danych handlowych o dostępności konkretnych kotłów, które mają być opalane drewnem odpadowym. Nie jest to bowiem powszechna oferta na rynku. Zamontowanie tylko jednego kotła nie narusza art. 36a ustawy Prawo budowlane ani też przepisów rozporządzenia MI z dnia 12.04.2002r, w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 136 ust. 3). Fakt zainstalowania jednego kotła o mocy znamionowej [...]KW zamiast dwóch o mocy po [...] KW każdy nie narusza i nie zmienia uwarunkowań powołanej w rozporządzeniu normy PN-87/B-02411. W tej sytuacji uznać należy, iż nie jest to istotne odstępstwo od wydanego pozwolenia na budowę. W przypadku tej inwestycji mamy do czynienia z zakładem produkcyjnym, a nie budynkiem mieszkalnym czy np. szpitalem. W związku z tym drugi kocioł nie jest konieczny, albowiem jedyną konsekwencją ewentualnej awarii kotła może być tylko i wyłącznie wstrzymanie procesu produkcyjnego w zakładzie, a nie narażenie ludzi na ewentualne ujemne skutki takiej awarii. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni, stosując środki przewidziane w ustawie (art. 145 - 151 pkt 1 p.p.s.a.). Skargę uznać należy za uzasadnioną. Zgodnie z treścią stanowiącego prawną podstawę zaskarżonego postanowienia art. 59 ust. 1 Prawa bud. - w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)". Art. 59 ust.2 wskazuje zaś, że obowiązkowa kontrola budowy przeprowadzana jest w celu stwierdzenia jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i obejmuje m.in. sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; (...) Z powyższego wynika, iż podstawą wymierzenia kary, o której mowa w art. 59 ust.1 Prawa budowlanego mogą być tylko takie nieprawidłowości, które wiążą się z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust.1 Praw budowlanego. Z przepisu tego wynika też, że odstępstwa nieistotne nie wymagają decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o ile nie dotyczy okoliczności wskazanych w pkt 1-7 ust.5 tego przepisu. W zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy trafnie uznał niewielkie odstępstwa w zakresie długości budynku jako nie zmieniające jego charakterystycznych parametrów, a zatem nieistotne i nie stanowiące podstawy do wymierzenia kary o której mowa w art. 59 f ust.1 Prawa bud. Nie można jednak za trafne uznać stanowiska organu odwoławczego podzielającego stanowisko organu I instancji, iż zamontowanie przez inwestora w budynku, będącym przedmiotem obowiązkowej kontroli w trybie art. 59 a) ust.1 Prawa bud. jednego kotła CO o mocy [...] KW, zamiast dwóch o mocy [...] KW stanowi nieprawidłowość wskazaną w art. 59a ust.1 pkt e) tj. dotyczącą zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Organ nie stwierdził bowiem i nie wykazał, iż taka zmiana w zakresie systemu grzewczego obiektu tj. zamontowanie 1 pieca CO o większej mocy zamiast dwóch o mocy mniejszej będzie mieć wpływ na użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, czyli jako obiektu magazynowego. Zwłaszcza, że dotyczy to urządzenia wykorzystującego do opalania drewno odpadowe. Bez wykazania takiego wpływu, brak jest podstaw do wymierzenia kary na podstawie art. 59 f) ust.1 Prawa budowlanego. Nie została również wykazana przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, związana z powyższym rozwiązaniem technologicznym w zakresie ogrzewania obiektu, sprawa wykonania odprowadzeń od w/w pieca, do innych obiektów, jako istotne odstępstwo od projektu zagospodarowania działki lub terenu, zwłaszcza w aspekcie podnoszonego przez skarżącą argumentu, iż zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 20 Prawa bud. budowa przyłączy, w tym cieplnych, nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z art. 29a ust.1 – wymaga jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej od państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co - wg skarżącej - zostało wykonane. Kwestia ta nie została jednak w zaskarżonej decyzji w ogóle wyjaśniona, co stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 107 ust. 3 Kpa, w zakresie uzasadnienia zajętego w tym zakresie stanowiska. Nie zostało bowiem wykazane, w jaki sposób wykonanie powyższych odprowadzeń rurociągów grzewczych wpłynęło na zmianę zagospodarowanie działki lub terenu. Naruszenia te, w okolicznościach niniejszej sprawy, mogły mieć wpływ na jej wynik. Powyższe uchybienia stanowią podstawę do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 P.p.s.a.