II SA/Sz 694/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego S. w decyzją z dnia r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., znak:[...] , w przedmiocie odmowy zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., znak: o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, związanych z adaptacją istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, realizowanych w Warzymicach (gm.[..] ) pod nr [...] , działka nr [...] z obrębu W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że PINB w P. przeprowadził w trybie przepisów art. 50-51 prawa budowlanego postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z adaptacją istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, realizowanych w [..] (gm. [...] ) pod nr[...] , działka nr [...] z obrębu W.. Decyzją z dnia [...] r., znak:[...] , na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), PINB w P. nałożył na ówczesnego inwestora – B. W. obowiązek wykonania w oznaczonym terminie określonych czynności - związanych z przedłożeniem szeregu dokumentów, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Wobec wykonania przez inwestora ww. obowiązku, decyzją z dnia [...] r., znak:[...] , na podstawie art. 51 ust. 1a prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), organ I instancji udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z ww. inwestycją. Następnie decyzją z dnia [...] r., znak:[...] , na podstawie art. 40 ust. 2 prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.), przeniósł ww. decyzję z dnia [...] r. na rzecz obecnego inwestora – J. B.. W dniu [...] r. do PINB w P. wpłynął wniosek J. B. o: "zmianę decyzji z dnia [...] r. znak: [...] w zakresie zmian w projekcie architektoniczno-budowlanym". Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt: II OSK 2024/10, postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Przychylenie się do wniosku J. B. w sprawie zmiany decyzji PINB w P. z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wiązałoby się z koniecznością poddania analizie nowo przedłożonego projektu architektoniczno-budowlanego, a to z kolei skutkowałoby ponownym merytorycznym rozpoznaniem sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W świetle ww. orzecznictwa sądowo-administracyjnego, takie postępowanie należy uznać za wykraczające poza ustawowe ramy kompetencyjne, udzielone organom administracji publicznej przepisem art. 155 K.p.a. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że procedura naprawcza, o której mowa w przepisach art. 50-51 prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania objętej wnioskiem decyzji PINB w P. , nie przewidywała możliwości powtórnego wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 1a ww. ustawy). Postępowanie naprawcze stanowi negatywną konsekwencję prowadzenia inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę lub niezgodnie z udzielonym pozwoleniem, zaś decyzja w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wydawana była tylko raz i dotyczyła sprawdzenia wykonania konkretnego obowiązku. Obecnie, po uchyleniu przez nowelizację ustawy Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003 r. przepisu art. 51 ust. 1a ww. ustawy, takiej decyzji się nie wydaje już w ogóle. J.B. złożył skargę na ww. decyzję ZWINB w do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w , zarzucając: 1. naruszenie norm prawa materialnego, tj.: 1) nieobowiązującego już art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane oraz obecnie obowiązującego art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż w obecnym stanie prawnym nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a także poprzez przyjęcie, iż niedopuszczalne jest kilkukrotne wydawanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, 2) art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie do rozpoznania wniosku skarżącego 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1) rażące naruszenie przez organy obu instancji przepisu art. 155 K.p.a., przejawiające się w całkowitym zaniechaniu zbadania oraz oceny występowania w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanek warunkujących zastosowanie tego przepisu. 2) art. 77 oraz 80 K.p.a. poprzez nie rozważenie jakie konkretnie "przepisy Prawa budowlanego", miał na myśli organ I instancji w swej decyzji z dnia 2 lutego 2015 r., 3) naruszenie przez organ I jak i II instancji przepisu art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące wydaniem wadliwej decyzji, 4) naruszenie przez organ I i II instancji przepisów art. 147 i art. 149 § 1 K.p.a. oraz art. 155 K.p.a., poprzez rozstrzygnięcie wszczętej w trybie wznowienia postępowania sprawy wydaną na podstawie art. 155 K.p.a. decyzją o odmowie zmiany decyzji ostatecznej oraz decyzją o utrzymaniu tej pierwszej decyzji w mocy, 5) art. 9 K.p.a. poprzez nie poinformowanie skarżącego przez żaden z organów o możliwości, potrzebie czy też celowości prowadzenia postępowania na podstawie złożonego przez niego wniosku w oparciu o inny przepis aniżeli art. 155 K.p.a., 6) art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organy dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez prowadzenie postępowania w sposób uchybiający zaufaniu obywateli do organów Państwa 7) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nie wyczerpujące uzasadnienie podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonej decyzji, w tym brak wskazania przyczyn niezbadania wszelkich przesłanek zastosowania rat. 155 K.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia [...] r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., znak:[...] . W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, prowadzona na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nietrafne okazały się zarzuty w niej podniesione, Sąd nie stwierdził też innego naruszenia prawa skutkującego koniecznością uwzględnienia skargi. W skardze zarzucono naruszenie nie obowiązującego art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane oraz obecnie obowiązującego art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) – dalej "ustawa". Tymczasem wskazane przepisy w ogóle nie były i nie mogły być przez organ stosowane w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Nie można zatem organowi skutecznie zarzucić naruszenie przepisów nie znajdujących zastosowania w sprawie. Zakażona decyzja wydana została w oparciu o przepis art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej "K.p.a.". Zdaniem Sądu prawidłowo organ uznał właśnie ten przepis jako podstawę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. o zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Należy mieć tu na uwadze, że wniosek dotyczył decyzji ostatecznej, a zatem mógł być rozpatrzony tylko w jednym z nadzwyczajnych trybów zmiany decyzji ostatecznej. Wbrew twierdzeniu skarżącego nie mógł to być tryb przewidziany w art. 36a ust. 1 ustawy. Z treści wskazanego przepisu jednoznacznie wynika, że znajduje on zastosowanie tylko do zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika też, że do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy jest organ architektoniczno-budowlany, a nie organ nadzoru budowlanego. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy określa zadania należące do organów nadzoru budowlanego, poprzez enumeratywne wyliczenie art. ustawy, do których stosowania uprawnione są organy nadzoru budowlanego. W wyliczeniu tym brak jest art. 36a ustawy. W takiej sytuacji, w przypadku wpłynięcia do organu nadzoru budowlanego wniosku o zmianę decyzji ostatecznej wydanej przez ten organ, właściwym trybem do rozpatrzenia sprawy jest tryb przewidziany w art. 155 K.p.a., który to w kontrolowanej sprawie prawidłowo został zastosowany. Przepis art. 155 K.p.a. stanowi: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio." Zmiana (uchylenie) decyzji w tym trybie może dotyczyć zarówno decyzji wadliwych, jak i prawidłowych. Zastosowanie tego przepisu do decyzji wadliwych może nastąpić tylko wtedy, gdy wady decyzji lub postępowania poprzedzającego jej wydanie nie dają podstawy do jej wzruszenia przy zastosowaniu innych przepisów Kodeksu (np. art. 156 § 1 K.p.a.). Wzruszenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. - jak to wynika w sposób oczywisty z jego treści - jest możliwe tylko wówczas, gdy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w konkretnej rozpatrywanej sprawie istnieją wymienione wyżej przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej - należy do organu administracji publicznej. Z powyższego wynika więc, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Wbrew wymienionym wyżej zasadom, skarżący domagając się zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., w istocie rzeczy domagał się ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej zezwolenia na wznowienie robót budowalnych. Oczekiwał bowiem oceny zmian dokonanych w projekcie architektoniczno-budowlanym. Przy tym nie mu tu znaczenia czy zmiany w projekcie były niewielkie, czy też nie. Oczywiste jest, że tak sformułowane żądanie nie mogło być - z przyczyn wyżej podanych - uwzględnione w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. W tym stanie faktycznym sprawy, organy rozpatrując żądanie skarżącego na podstawie art. 155 K.p.a., prawidłowo dokonały oceny złożonego wniosku i nie znajdując podstaw do uznania, że za uchyleniem (zmianą) decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, prawidłowo też odmówiły jej zmiany. Wyjaśnić również należy, że prawidłową formą rozstrzygnięcia była zastosowana przez organ odmowa zmiany decyzji, a nie umorzenie postępowania, jak wskazano w skardze. Brak przesłanek do wydania decyzji pozytywnej nie czyni postępowania w sprawie bezprzedmiotowym i zastosowania przepisu art. 105 § 1 K.p.a. Nie odpada bowiem żaden z elementów stosunku administracyjno-prawnego, co czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Nietrafny zatem okazał się kolejny zarzut skargi – naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Sąd nie uznał również za istotne naruszenie przepisów art. 147 i art. 149 § 1 K.p.a. W aktach administracyjnych faktycznie znajduje się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [..] r. wznawiające postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., w uzasadnieniu, którego organ odwołuje się do wniosku skarżącego z dnia [...] r. Jednak przedmiotem oceny Sądu w chwili obecnej jest tylko decyzja w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji, kończąca postępowanie z ww. wniosku. We wniosku tym skarżący niewątpliwie żądał zmiany decyzji, a zatem w takim trybie postępowanie winno być zakończone. Natomiast skoro organ również wznowił postępowanie w oparciu o ten sam wniosek, to wywołuje tylko taki skutek, że skarżący może domagać się zakończenia wznowionego postępowania poprzez wydanie stosownego orzeczenia, które będzie mogło być poddane kontroli Sądu. Reasumując, Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził takiego naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi, dlatego skargę oddalił – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).