II SA/Sz 695/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./ Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi P. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r. Nr [...] II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. S.A. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] r. P. S.A. wystąpił do Burmistrza o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym dla budowy stacji [...]na terenie działki nr [...]. Decyzją Nr [...]z dnia [...]r. Burmistrz odmówił wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że budowa stacji [...]nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółka P. wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W odwołaniu podkreślono, że art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje między innymi jako cel publiczny wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowę i utrzymanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczenia ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Inwestycje zatem polegające na budowie stacji [...] są inwestycjami celu publicznego gdyż dotyczą łączności publicznej. Do odwołania dołączono pismo Ministerstwa Infrastruktury [...] z dnia [...]r. dotyczące interpretacji przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W piśmie tym wyrażono pogląd, powołując się na wyrok NSA z 8 listopada 2000 r. (ISA 1986/99), że celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych i nie ma przy tym znaczenia, który podmiot realizuje lub kto jest inwestorem. Biorąc pod uwagę, ze budowa stacji ma na celu zapewnienie użytkownikom dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej zasadne jest uznanie, że jej budowa służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej. W odwołaniu zarzucono także naruszenie art. 10, art. 7 i 8 oraz art. 107 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. numer [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Niezależnie od zarzutów wskazanych w odwołaniu, a dotyczących naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 10 i 107 Kpa, istotę postępowania odwoławczego stanowi rozstrzygnięcie, czy inwestycja polegająca na budowie stacji [...]jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz.717 ) stanowi, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 z późn.zm. ). Z analizy dalszych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że "cele publiczne" w rozumieniu tej ustawy związane są z zadaniami rządowymi albo samorządowymi. Mianowicie zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy ministrowie i centralne organy administracji rządowej, w zakresie swojej właściwości rzeczowej, sporządzają programy zawierające zadania rządowe, zwane dalej "programami" służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. W myśl art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy w planie zagospodarowania przestrzennego województwa określa się rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a w szczególności obiektów infrastruktury społecznej, technicznej, transportu, turystyki oraz gospodarki morskiej i gospodarki wodnej. Stosownie do przepisu art. 12 ust. 3 ustawy, jeżeli rada gminy nie określiła w studium obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego. W studium bowiem określa się obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1 (art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy). W świetle powyższych przepisów nie można przyjąć, ze budowa stacji [...]jest zadaniem samorządowym albo zadaniem rządowym. Realizacja tych inwestycji nie wynika z programów rządowych ani z planów zagospodarowania przestrzennego województw, ani też dla inwestycji tych nie określa się w studium obszarów, na których mają być rozmieszczone. Z tych względów Kolegium nie podziela poglądu, że telefonia komórkowa jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, niezależnie od tego, że telefonia służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych. W znaczeniu jednak ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stacje [...]nie są inwestycjami celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W tej sytuacji odmowa wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji [...]jest zasadna. Zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów proceduralnych jest zasadny, ale Kolegium uznało, ze uchybienia te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy co do istoty tj. uznania, że stacje [...]nie są inwestycjami celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem nie jest możliwe wydanie decyzji o lokalizacji. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez P. SA w [...]. W uzasadnieniu skargi podtrzymano podniesione w odwołaniu argumenty za uznaniem budowy stacji [...]za inwestycję celu publicznego. Ponadto stwierdzono, iż nie można twierdzić, że budowa stacji nie jest związana z zadaniami rządowymi lub samorządowymi. Nie ma jednak żadnego prawnego wymogu, aby te zadania były realizowane przez jednostki rządowe lub samorządowe. Budowa łączności bezprzewodowej została uwzględniona w programach rozwoju i planie zagospodarowania przestrzennego województwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ). W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa materialnego. Wydając w niniejszej sprawie decyzje odmawiające wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organy administracji publicznej stwierdziły, iż realizacja inwestycji polegającej na budowie stacji [...]nie jest inwestycją celu publicznego. Na podstawie art.4 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm. ), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego ( art.53 ww.ustawy). Zgodnie z art.2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym ( gminnym ) i ponadlokalnym ( powiatowym, wojewódzkim i krajowym ) stanowiące realizację celów, o których mowa w art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 z późn.zm. ). Konkretne cele zostały wyliczone w kolejnych punktach art.6 , ze wskazaniem, że także w ustawach odrębnych może nastąpić określenie innych celów publicznych. I tak, zgodnie z pkt 1 tego artykułu, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Pojęcie celu publicznego, z etymologicznego punktu widzenia, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony ( dostępny ) dla wszystkich ( Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Gerarda Bieńka Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005 r. str.396 ). Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania stosownej decyzji, posiadają "pierwiastek publiczny". Dlatego też, np. budowa oczyszczalni ścieków może być uznana za inwestycję celu publicznego tylko wtedy, gdy ma być przeznaczona do użytku powszechnego. Jeżeli zaś inwestor zamierza realizować wspomnianą inwestycję na własny użytek ( przydomowa oczyszczalnia ścieków ) lub dla ściśle określonych podmiotów ( użytkowników ), to z prawnego punktu widzenia będzie to przedsięwzięcie należące do kategorii inwestycji niepublicznych ( Komentarz do art.4 – T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004 ). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2000 r. sygn.akt I SA 363/99 sformułował następującą tezę: "Zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna." Stanowisko to podziela niniejszy skład orzekający. Zgodnie z art.2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne ( Dz.U. Nr 171, poz.1800 z późn.zm.), publiczna sieć telefoniczna to publiczna sieć telekomunikacyjna wykorzystywana do świadczenia publicznie dostępnych usług telefonicznych, zapewniająca łączność głosową między zakończeniami sieci, a także inne formy łączności, w szczególności przesyłanie faksów i danych ( pkt 28 ), zaś publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, w celu inicjowania i odbierania połączeń krajowych i międzynarodowych oraz uzyskania dostępu do służb ustawowo powołanych do niesienia pomocy, za pomocą numeru lub numerów w krajowym i międzynarodowym planie numeracji telefonicznej... ( pkt 30 ). Skoro art.6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje o jaki rodzaj łączności publicznej chodzi, należy posłużyć się określeniami zawartymi w ustawie Prawo telekomunikacyjne. W świetle powyższego w pojęciu "łączności publicznej" mieści się więc także eksploatacja ruchomej publicznej sieci telefonicznej. Mając na względzie, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym, warunkami uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest działanie o zasięgu co najmniej lokalnym, w zakresie celów określonych w art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Budowa stacji [...]ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej , służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej – łączności publicznej – wymienionej w art.6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i dlatego też, należy ją uznać za inwestycję celu publicznego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a oraz art.152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ), orzekł jak w sentencji.