II SA/Sz 695/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak Asesor WSA Kazimierz Maczewski (spr.) Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2006r. sprawy ze skargi Sejmiku Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołania członka Rady Nadzorczej Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oddala skargę Uchwałą nr [...] z dnia [...] Sejmik Województwa powołał P. M. w skład Rady Nadzorczej Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), stwierdził nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że uchwała Sejmiku została wydana z naruszeniem art. 413 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Zdaniem Wojewody, treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, kto z mocy tego przepisu powinien być powołany w skład rady nadzorczej (pkt. 1 - 5), a kto powołany w wyniku wyboru dokonanego przez Sejmik (pkt 6). Zgodnie z pkt 5 ust. 5 tego artykułu, w skład rady wchodzi przedstawiciel organizacji ekologicznej zgłoszony przez organizacje działające i posiadające struktury organizacyjne na terenie danego województwa i cieszący się poparciem największej ich liczby. Wobec tego – wskazano dalej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego - Sejmik w wykonaniu swojego upoważnienia z ust. 6 tego artykułu, obowiązany był powołać przedstawiciela organizacji ekologicznej, który spełnia kryteria wymienione w tym przepisie. Tymczasem -co wynika z protokołu sesji Sejmiku odbytej [...] – Sejmik dokonał wyboru przedstawiciela tej organizacji spośród dwóch osób, które uzyskały największe poparcie organizacji ekologicznych, po czym, w wyniku tego wyboru, powołał na członka Rady Nadzorczej P. M.. Wojewoda uznał w związku z tym, że taki sposób powołania P. M. narusza ustawowe zasady powoływania członków rad nadzorczych, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały Sejmiku Województwa . Skarżąc rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Zarząd Województwa, działając z upoważnienia Sejmiku na podstawie stosownej uchwały z [...], zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 413 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez błędną jego interpretację oraz niewłaściwą ocenę prawną uchwały podjętej na sesji Sejmiku i wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podniesione w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty dotyczące trybu podejmowania zakwestionowanej uchwały nie uzasadniają zaistnienia skutku prawnego w postaci nieważności uchwały. Zdaniem skarżącego, Sejmik - zgodnie z art. 413 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska - podjął uchwałę na podstawie przedłożenia Zarządu, w głosowaniu jawnym. Powołanym członkiem Rady Nadzorczej FOŚiGW została osoba, która uzyskała największa liczbę poparć organizacji ekologicznych. Uchwała została zatem podjęta na podstawie art. 413 ust. 6 w zw. z art. 413 ust.5 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, które to przepisy wyznaczają związany charakter kompetencji Sejmiku. W uzasadnieniu skargi podniesiono dalej, że organ nadzoru nie wskazał i nie wykazał w sposób przekonujący, w jaki sposób naruszono dyspozycję normy z tego przepisu, skoro Sejmik w istocie podjął, wnioskowaną przez Zarząd, uchwałę o powołaniu osoby uzyskującej największą liczbę poparć. Według skarżącego, dyskusja przeprowadzona w trakcie sesji Sejmiku nie doprowadziła do zakwestionowania wniosku w sprawie przedłożenia personalnego Zarządu, tj. w sprawie jedynej kandydatury Zarządu – P. M.. Skarżący uważa zatem, że nie było podstaw do negatywnej oceny uchwały, co do której podjęto rozstrzygnięcie nadzorcze. Odpowiadając na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżone orzeczenie (w niniejszej sprawie: rozstrzygnięcie nadzorcze) dotknięte jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego takie wadliwe orzeczenie – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jego uchylenie albo stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa procesowego i prawa materialnego, doprowadziła do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu - skargę należało zatem oddalić. Stwierdzić należy na wstępie, że zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa "nadzór nad działalnością samorządu województwa sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa". W myśl art. 79 tej ustawy, nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 82 ust. 1 wymienionej ustawy: "Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81". Wydanym na podstawie przytoczonych przepisów zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda uznał, że przedmiotowa uchwała Sejmiku Województwa o powołaniu P. M. w skład Rady Nadzorczej Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wydana została z naruszeniem art. 413 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem – wbrew zapisowi tego przepisu – Sejmik dokonał wyboru przedstawiciela organizacji ekologicznej do rady nadzorczej funduszu, spośród dwóch osób, które uzyskały największe poparcie organizacji ekologicznych. Wskazany art. 413 ust. 5 Prawa ochrony środowiska brzmi: "W skład rad nadzorczych wojewódzkich funduszy wchodzą: 1) dyrektor albo wicedyrektor wydziału do spraw ochrony środowiska urzędu wojewódzkiego albo wojewódzki inspektor ochrony środowiska albo jego zastępca, 2) przewodniczący wojewódzkiej rady ochrony przyrody albo jego zastępca albo przewodniczący wojewódzkiej komisji do spraw ocen oddziaływania na środowisko albo jego zastępca, 3) przewodniczący właściwej komisji do spraw środowiska sejmiku województwa albo jego zastępca, 4) dyrektor albo wicedyrektor departamentu do spraw ochrony środowiska urzędu marszałkowskiego, 5) przedstawiciel organizacji ekologicznej zgłoszony przez organizacje działające i posiadające struktury organizacyjne na terenie danego województwa i cieszący się poparciem największej ich liczby, 6) przedstawiciel samorządu gospodarczego wybrany przez sejmik województwa spośród kandydatów zgłoszonych przez samorządy gospodarcze, 7) przewodniczący rady wyznaczony przez ministra właściwego do spraw środowiska spośród pracowników Narodowego Funduszu lub urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw środowiska". Należy zauważyć, że w powyższym brzmieniu cytowane przepisy obowiązują od dnia 1 stycznia 2006 r. W brzmieniu obowiązującym do tej daty, istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepis dotyczący uczestnictwa przedstawiciela organizacji ekologicznej w radzie nadzorczej funduszu miał następującą treść: "przedstawiciel organizacji ekologicznych wybrany spośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje działające i posiadające struktury organizacyjne na terenie danego województwa i cieszących się poparciem największej ich liczby" (art. 413 ust. 5 pkt 7 ustawy). Porównanie treści obecnie obowiązującego pkt. 5, z obowiązującym do 31 grudnia 2005 r. pkt. 7, pozwala na stwierdzenie, że zmieniając brzmienie przepisu ustawodawca wyraźnie wskazał, że do rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska ma być powołany przez sejmik województwa (art. 413 ust. 6 ustawy), przedstawiciel organizacji ekologicznej zgłoszony przez właściwe organizacje ekologiczne i cieszący się poparciem największej ich liczby. Nie ma więc obecnie wątpliwości, że sejmik województwa (od 1 stycznia 2006 r.) nie dokonuje wyboru przedstawiciela organizacji ekologicznej do rady nadzorczej funduszu, lecz powołuje do rady takiego przedstawiciela, cieszącego się poparciem największej liczby organizacji ekologicznych. Można zatem stwierdzić, że wolą ustawodawcy było, aby o osobie która ma być przedstawicielem organizacji ekologicznych w radzie nadzorczej funduszu decydowały wyłącznie te organizacje – zapewniając im samodzielność w tym względzie i podkreślając w ten sposób rangę przedstawiciela tych organizacji w działalności rady. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że organ nadzoru, dokonując oceny zgodności z prawem uchwały sejmiku województwa, jest uprawniony a zarazem zobowiązany do badania nie tylko treści (zapisu) uchwały, ale również sposobu podejmowania takiej uchwały. Stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa z powodu jej niezgodności z prawem, organ nadzoru powołał się na zapisy protokołu sesji Sejmiku odbytej [...] Podzielić należy pogląd organu nadzorczego, że z protokołu tego i z załączonych do niego: wzoru karty do głosowania i protokołu głosowania, w sposób jednoznaczny wynika, że Sejmik w głosowaniu tajnym dokonywał wyboru przedstawiciela organizacji ekologicznej spośród dwóch kandydatów (przedstawionych przez Marszałka, jako posiadających największą liczbę poparć organizacji ekologicznych), przy czym czterech radnych odmówiło udziału w głosowaniu, właśnie z powodu niezgodności z ustawą tego trybu powoływania członka rady nadzorczej funduszu. Zapisy protokołu są w tym względzie jednoznaczne, jednak z powodu kwestionowania w skardze ustaleń dokonanych przez organ nadzoru, zasadne jest zacytowanie odpowiedniego fragmentu protokołu: "... Jako pierwszy głos zabrał R. K. przedstawiając protokół z przeprowadzonego głosowania. Odczytany protokół wraz z załączonymi kartami do głosowania jest załącznikiem nr [...] do protokołu. Następnie, w związku z tym, iż radni w przeprowadzonym głosowaniu wskazali osobę P. M. na kandydata do RN FOŚiGW przewodniczący obrad poddał pod głosowanie jawne projekt uchwały w sprawie powołania członka Rady Nadzorczej Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Szczecinie z umieszczonym nazwiskiem wcześniej wskazanego kandydata. Drogą głosowania uchwała została podjęta, nosi numer [...] i jest załącznikiem nr [...]". Wypada też zauważyć, że na kartach do głosowania umieszczone były dwa nazwiska: 1. M. P. i 2. S. J., a z protokołu głosowania wynika, że P. M. otrzymał [...] głosów radnych, natomiast J. S. [...] takich głosów. W związku z tym uznać należy, że przytoczony powyżej, a wynikający z dokumentacji sesji Sejmiku Województwa z [...], sposób powoływania przedstawiciela organizacji ekologicznych do rady nadzorczej funduszu ochrony środowiska naruszył przepis art. 413 ust. 5 pkt 5 Prawa ochrony środowiska, wobec czego organ nadzoru uprawniony był do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Sejmiku. Zgodzić się też należy z argumentem organu nadzoru, że przepis art. 413 ust. 5 pkt 6 Prawa ochrony środowiska potwierdza zasadność stanowiska zajętego przez ten organ. W świetle przytoczonych materiałów sesji Sejmiku z [...] nie sposób zgodzić się z argumentacją skargi, iż Sejmik powołał do rady nadzorczej jedynego kandydata przedstawionego przez Zarząd, tj. P. M., posiadającego największą liczbę poparć organizacji ekologicznych – gdyż w takiej sytuacji niezrozumiałe byłyby zapisy protokołu sesji i jego załączników. Nie odnosząc się natomiast szerzej do kwestii ilości "poparć" przedstawicieli organizacji ekologicznych uzyskanych przez poszczególnych kandydatów zgłoszonych przez te organizacje do rady (bowiem wobec opisanego naruszenia prawa, problem ten nie ma już istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy), wypada jedynie na marginesie zauważyć, że z ustaleniem liczby tych "poparć" dla poszczególnych kandydatów zarząd województwa miał istotne problemy i przedstawiał na sesji rozbieżne stanowiska w tej kwestii – co wynika z protokołu sesji. Z załączonej do protokołu sesji "Informacji dla radnych Sejmiku Województwa " (załącznik nr [...]) wynika przy tym, że największą liczbę poparć ([...]) uzyskał J. S., natomiast P. M. uzyskał [...] poparcia. Mając wszystko powyższe na względzie, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza prawa i dlatego należało orzec jak w sentencji.