II SA/Sz 696/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 110, art. 106 ust. 1, art. 3a i art. 3c, art. 38 ust. 1-5, art. 147 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), działając z upoważnienia Wójta gminy przyznał S. G. zasiłek okresowy od [...] do [...] z przeznaczeniem "na m.in. opał (nie mniej niż [...] zł.), śr. czystości (nie mniej niż [...] zł.), kołdry i pościel (nie mniej niż [...] zł) oraz art. spożywcze [...] zł miesięcznie". Nadto w rozstrzygnięciu decyzji organ zawarł zobowiązanie strony do złożenia w OPS rachunków imiennych "na zakup ww. artykułów (poza żywnością) na kwoty nie niższe niż ustalone wyżej w ciągu [...] dni od dnia otrzymania ostatniego świadczenia." Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że Kierownik OPS ustalił, że rodzina wnioskodawczyni jest wielodzietna, oboje małżonkowie są bezrobotnymi bez prawa do zasiłku. Na dzień złożenia wniosku dochód rodziny ([...] zł) oraz dochód na osobę w rodzinie ([...] zł.) nie przekraczały określonych w art. 8 ust. 1 ustawy kryterium dochodowego dla tej rodziny ( [...] zł ) i kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ([...]zł). Organ wyjaśnił dalej, że uwzględniając niezbędne potrzeby rodziny zawarte we wniosku przyznano pomoc w formie zasiłku okresowego w minimalnej wysokości, tj. [...] różnicy miedzy kryterium dochodowym rodziny a dochodem rodziny, co stanowi kwotę [...] zł. W odwołaniu S. G. podniosła, że otrzymała tylko [...] zł zasiłku, mimo że przyznano Jej decyzją [...] zł. na opał, [...] zł. na pościel i [...] zł na środki czystości oraz na art. spożywcze [...] zł, a gdy zapytała w OPS o przyczyny, to Kierowniczka Ośrodka wyjaśniła Jej, że pieniądze wskazane na zakup opału, pościeli i środków czystości trzeba sobie wygospodarować z pieniędzy przeznaczonych za zakup art. spożywczych w wysokości [...]. Nadto strona zakwestionowała obowiązek złożenia rachunków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium ustaliło, że rodzina wnioskodawczyni składa się z [...] osób, oboje małżonkowie są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku. Aktualnie dochód rodziny stanowią świadczenia rodzinne na dzieci, stypendium syna oraz dodatek mieszkaniowy – łącznie [...] zł miesięcznie. Kryterium dochodowe dla [...]-osobowej rodziny wynosi [...] zł. Powyższa okoliczność stwarza podstawę do ubiegania się o pomoc w postaci zasiłku okresowego lub zasiłku celowego. Według organu II instancji, w świetle całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, sposób obliczenia wysokości zasiłku okresowego nie budzi zastrzeżeń, czego zresztą nie kwestionuje strona. Zastrzeżenia Kolegium wzbudził natomiast fakt, że decyzja nie odpowiada treści wniosku, bowiem w ocenie organu II instancji, treść złożonego przez stronę wniosku do protokołu z dnia [...] wskazuje wyraźnie, że jest to wniosek o przyznanie zasiłku celowego w trybie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej ze wskazaniem na niezbędne potrzeby. W związku z tym organ odwoławczy wywiódł, że przyjmując, iż strona nie musi orientować się zawiłościach prawnych należy podkreślić, że organ podejmując decyzję o przyznaniu pomocy powinien ją podjąć w sposób zgodny z przepisami prawa. Zasiłek okresowy jest przyznawany obligatoryjnie, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 138 ust. 1 ustawy. Taką przesłanka jest m.in. bezrobocie, co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organ wyjaśnił dalej, że przepis ten nie daje jednak organowi podstaw do ustalania w sposób dowolny sposobu wypłaty, niedopuszczalne też jest uzależnienie wypłaty od przedstawienia dowodów wydatkowania przyznanej pomocy. Dostrzegając takie wady decyzji organu I instancji, Kolegium utrzymało ją w mocy argumentując, że "uchylenie w obecnej chwili zaskarżonej decyzji nie miałoby wpływu ani na wysokość i rodzaj przyznanego świadczenia, ani na termin wypłaty". S. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję ostateczną domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca opisała trudną sytuację materialną swojej [...]-osobowej rodziny. W ocenie skarżącej zasady współżycia społecznego nakazywałyby w tej sytuacji, stosownie do treści art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej umożliwić rodzinie minimum utrzymania. Przyznany przez organ I instancji zasiłek okresowy nie został wypłacony w całości bowiem nie wypłacono kwot [...] zł, [...] zł i [...] zł, a wypłacono kwotę [...] zł. Zdaniem strony brak wypłaty przyznanych kwot z powodu braku rachunków na zakup wskazanych w decyzji produktów jest niezasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie z powodu braku przesłanek do uznania, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Odnosząc się do treści skargi Kolegium stwierdziło, że strona błędnie odczytała sentencję decyzji organu I instancji i wykazało, powołując się na treść art. 147 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, że kwota [...] zł zasiłku okresowego przyznana została zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania zakreślonych powyższym przepisem, sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione. W myśl art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie z mocy art. 8 Kpa organy te obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Wydane w niniejszej sprawie decyzje organów administracji publicznej obu instancji nie czynią zadość zasadom ogólnym postępowania administracyjnego płynącym z powyższych przepisów. W szczególności, z punktu widzenia tych zasad nie do zaakceptowania jest postępowanie organu II instancji, który dostrzegając wady prawne decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej całkowicie zbagatelizował znaczenie stwierdzonego naruszenia prawa i w konsekwencji, nie bacząc na to, że strona nie rozumie decyzji organu I instancji, utrzymał wadliwą decyzję w mocy. Dla wyjaśnienia istoty naruszenia prawa zaskarżoną decyzją przypomnieć trzeba, że z akt administracyjnych wynika, iż przedmiotem wniosku S. G. sformułowanego ustnie do spisanego przez pracownika socjalnego protokołu z dnia [...] było udzielenie "świadczeń pomocy społecznej w formie: kontynuowanie dożywiania, środki czystości, talon na żywność, opał, kołdry i pościel". Taka, jak wyżej cytowana, treść wniosku skarżącej trafnie została odczytana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako wniosek o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ I instancji wniosku tego jednak nie rozpatrzył, skoro wydał decyzję w przedmiocie zasiłku okresowego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, samo przyznanie skarżącej zasiłku okresowego, co do zasady, jest zgodne z prawem, skoro -jak wykazały to trafnie organy obu instancji - zasiłek okresowy jest świadczeniem pomocy społecznej o charakterze obligatoryjnym, jeśli spełnione są przesłanki art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z art. 102 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że pomoc społeczna może być udzielona na wniosek lub z urzędu. Dlatego uznać trzeba, że organ I instancji, który na skutek wniosku strony o przyznanie zasiłku celowego badał sytuację rodzinną i dochodową zainteresowanej, był uprawniony do wydania decyzji przyznającej S. G. zasiłek okresowy, skoro stwierdził zaistnienie podstaw prawnych do przyznania tej formy pomocy. Zauważyć jednak trzeba, że w aktach administracyjnych przedstawionych sądowi brak jest decyzji w przedmiocie wniosku z [...] o przyznanie zasiłku celowego, co wskazuje na to, że organ I instancji przyznając zasiłek okresowy z jednoczesnym wprowadzeniem do rozstrzygnięcia elementów właściwych dla decyzji w przedmiocie zasiłku celowego - uchylił się w ten sposób od rozpatrzenia wniosku o zasiłek celowy. Powyższa okoliczność z formalnego punktu widzenia, nie ma wprawdzie znaczenia dla kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ale niewątpliwie ma znaczenie dla skarżącej, której wniosek nie został rozpoznany jak należy. Podkreślenia zatem wymaga, że przyznanie zasiłku okresowego nie może być uznane za załatwienie sprawy wniosku z dnia [...]. Skoro organ zdecydował o przyznaniu skarżącej zasiłku okresowego, który jej istotnie przysługiwał jako świadczenie o obligatoryjnym charakterze, to jednocześnie powinien był odrębną decyzją załatwić sprawę wniosku o zasiłek celowy. Przechodząc do istoty sprawy, należy podkreślić, że decyzja przyznająca zasiłek okresowy uregulowany w art. 38 ust. 1-6 ustawy o pomocy społecznej powinna, poza adresatem i podstawą prawną, określać wysokość przyznanego zasiłku i okres na jaki został przyznany. Ustawa nie wymaga natomiast wskazania na jaki cel to świadczenie jest przyznane i nie wymaga rozliczenia się rachunkami przez świadczeniobiorcę. Zawarcie zatem w decyzji organu I instancji wyszczególnienia celów i kwot jakie mają być przeznaczone na te cele oraz nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia rachunków nie znajduje umocowania w przepisie art. 38 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegając powyższe naruszenia prawa i utrzymując wadliwą decyzję w mocy naruszyło także art. 38 wskazanej ustawy oraz orzekło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Kolegium miało możliwość wydania decyzji kasacyjno-reformatoryjnej i dostosowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 zd. 1 Kpa treści rozstrzygnięcia decyzji do przesłanek świadczenia i zasad jego ustalania określonych w art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Takie rozstrzygniecie nie stanowiłoby niedopuszczalnej z uwagi na treść art. 139 Kpa, decyzji na niekorzyść strony ponieważ błędne odczytanie przez stronę decyzji nie rodziło dla niej więcej uprawnień niż to wynikało z tej decyzji. Poza tym organ odwoławczy z naruszeniem art. 107§ 3 Kpa uchylił się od wyjaśnienia stronie istoty błędu organu I instancji. Oczywiste jest bowiem, że skarżąca błędnie zrozumiała decyzję organu I instancji uznając, że wszystkie wymienione w niej kwoty co miesięcznie zostaną jej wypłacone w ramach przyznanego zasiłku okresowego. Wprawdzie Kolegium w odpowiedzi na skargę podjęło próbę wytłumaczenia stronie treści decyzji organu I instancji, lecz uczyniło to za późno, bowiem odpowiedź na skargę nie może uzupełniać decyzji. Należy wyraźnie podkreślić, że wbrew przekonaniu skarżącej, art. 38 ustawy o pomocy społecznej nie przewiduję stosowania zasad współżycia społecznego przy orzekaniu w przedmiocie zasiłku okresowego. Nie negując trudnej sytuacji materialnej rodziny skarżącej, nie ma zatem podstaw prawnych do kontroli legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie zasad współżycia społecznego. Świadczenia pomocy społecznej nie maja na celu zaspokojenia wszelkich potrzeb rodziny, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W świetle tego przepisu oczywiste jest, że celem ustawy jest niesienie pomocy w sposób w niej określony, co nie jest równoznaczne w zastępowaniu inwencji własnej osób i rodzin w poszukiwaniu źródeł utrzymania. Zarówno z podstawy prawnej decyzji organu I instancji jak i z uzasadnienia tej decyzji wynika jednoznacznie, że organ ten przyznał zasiłek okresowy w kwocie [...]zł miesięcznie. Jest to kwota stanowiąca [...] % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym a dochodem rodziny i została obliczona zgodnie z art. 147 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji zawarł odpowiednie wyjaśnienie podstawy prawnej ustalenia ustawowego kryterium dochodowego i dochodu rodziny oraz sposobu obliczenia kwoty [...] zł miesięcznie przyznanego zasiłku okresowego. Sama skarżąca w odwołaniu napisała, że gdy pytała w Ośrodku o pozostałe kwoty wymienione w decyzji organu I instancji, to wyjaśniono Jej że powinna sobie wygospodarować te kwoty na wskazane cele z kwoty [...] zł. Taka odpowiedź wyjaśnia mechanizm błędu w rozumowania pracowników OPS , który to błąd znalazł swoje odzwierciedlenie w decyzji wydanej w niniejszej sprawie i powinien był być wyeliminowany w toku postępowania odwoławczego. Reasumując powyższe wywody stwierdzić trzeba, że przyznano skarżącej zasiłek okresowy w kwocie [...] zł i kwota ta jest zgodna z prawem. Niezgodne z prawem ( w zakresie zasiłku okresowego) są natomiast pozostałe elementy sentencji decyzji, wskazujące poszczególne cele na jakie zasiłek przyznano i przyznane na nie kwoty oraz zobowiązanie do przedłożenia rachunków, co stanowi naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało na podstawie art. 151 oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenie o niewykonalności uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku oparte zostało o przepis art. 152 tej samej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zasiłku okresowego rzeczą organu będzie takie sformułowanie sentencji aby mieściła się w zakresie art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przy okazji pod rozwagę organu I instancji poddać wypada rozpatrzenie, jeśli do tej pory tego nie uczyniono, w odrębnym postępowaniu wniosku z dnia [...] o przyznanie zasiłku celowego.