II SA/Sz 696/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi A. i R. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i R. S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 kpa oraz art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., Nr [...], nakładające na A. i R. S. karę w wysokości [...],- zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Z uzasadnienia w/w postanowienia wynika, że Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] r. wizję lokalną budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], podczas której stwierdzono, że pomieszczenia tego budynku wyposażone zostały w meble, niezbędne przedmioty i urządzenia pozwalające na użytkowanie obiektu. W garażu znajdowały się rowery oraz samochód. Do protokołu z oględzin załączono fotografie, na których widoczne są pomieszczenie mieszkalne, oraz rzeczy, które się w tych pomieszczeniach znajdują. Wobec poczynionych ustaleń organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. wymierzył inwestorom A. i R. S. opisaną wyżej karę z tytułu nielegalnego użytkowania opisanego wyżej obiektu. Na powyższe postanowienie R. S. złożył zażalenie w którym, zarzucił organowi rażące naruszenie art. 7 i art. 77 oraz art. 10 Kpa, albowiem postępowanie w tej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego administracyjnego. Samo składowanie rzeczy i mebli oraz sprzętów domowych w obiekcie budowlanym nie stanowi dostatecznej przesłanki do uznania, iż lokal jest użytkowany bez stosownego zezwolenia. Skarżący wyjaśnił, że w trakcie budowy przekazał dotychczas zajmowany lokal mieszkalny i dlatego sprzęty i meble zostały ulokowane w realizowanym obiekcie budowlanym. Budynek nie jest jednak użytkowany, a małżonkowie S. są na stałe zameldowani i mieszkają u swoich rodziców. Skarżący zaznaczył także, że jest zmuszony do pilnowania swojego mienia w budowanym obiekcie z tego powodu, iż dwukrotnie zostało ono okradzione. Nadto, - zdaniem skarżącego – proces inwestycyjny po dniu [...]r. może podlegać na różnych etapach dwóm odmiennym reżimom prawnym – przepisom dotychczasowym oraz znowelizowanego prawa budowlanego (ustawą z dnia 27.03.2003r.) zgodnie z którymi przyjęte w art. 7 ust. 3 ustawy nowelizującej Prawo budowlane rozwiązanie wyłącza możliwość stosowania art. 59 ust. 1, (a co za tym idzie - także art. 59a - 59g tej ustawy) do obiektów budowlanych, w odniesieniu, do których przed dniem 11 lipca 2003 r. wydano pozwolenie na budowę. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji uznając, że analiza materiału dowodowego wskazuje na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Dokumentacja fotograficzna świadczy o całkowitym wyposażeniu budynku w: meble, artykuły użytku codziennego, kwiaty zielone w donicach, bukiety kwiatów w wazonach. Potwierdza to jego użytkowanie jako obiektu mieszkalnego. Budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego nie została zakończona. Inwestor nie złożył zawiadomienia o zakończeniu budowy, jak też nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku. Organ nie zgadza się z zarzutem skarżącego, że sprawuje on tylko dozór nad obiektem będącym w budowie. W tych warunkach organ II instancji uznał, że wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego przez organ pierwszej instancji jest zasadne, a wysokość kary określona została zgodnie właściwymi przepisami ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ drugiej instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy z 1994r. Prawo budowlane nie uzależniają wymierzenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego od tego w jakim terminie wydane zostało pozwolenie na budowę tego obiektu. Sprawdzenie czy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego następuje w wyniku kontroli, tj. bez uprzedniego zawiadomienia inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący A. i R. S. wnieśli o uchylenie w/w postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący ponowili zarzuty stanowiące podstawę złożonego uprzednio zażalenia, zarzucając organom naruszenie reguł postępowania, a w szczególności art. 10, art. 7, art. 77 i art. 107 polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności przedmiotowej sprawy, co miało wpływ na wynik postępowania, oraz naruszenie prawa materialnego, przez zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że zaskarżone postanowienie nie wyjaśnia i nie zawiera uzasadnienia w zakresie zarzutów sprecyzowanych przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym, dotyczącym regulacji art. 7 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności to, że proces inwestycyjny po dniu [...]r. może podlegać na różnych etapach dwóm reżimom prawnym. Za nadinterptetację skarżący uważają stwierdzenie organów, że skoro w budynku znajdują się sprzęty, meble to świadczy to o użytkowaniu obiektu. Skarżący wyjaśniają, że zamieszkują w mieszkaniu teściowej i są zmuszeni do składowania niektórych swoich rzeczy w wznoszonym obiekcie budowlanym. Dodatkowo skarżący podają, że nie bez znaczenia prawnego zostaje fakt, iż zatwierdzenie zmian projektu budowlanego, a zarazem udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z budową przedmiotowego domu miało miejsce [...]r.,a sprawa trwała od [...]r. Strona nie mogła dokonać zgłoszenia o którym mowa w art. 57 ust. 7 we wcześniejszym terminie. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie (art.145-151 P.p.s.a.), Sąd rozpoznając skargę bada, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę należało uznać za zasadną, bowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały – zdaniem Sądu - wydane z naruszeniem przepisów prawa, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 57 ust. 7 Pr. bud. stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego postanowienia - w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do regulacji, zawartej w art. 54 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W przypadkach określonych w art. 55 przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Z treści skargi A. i R. S., wynika, że kwestionują ustalenia organów, że doszło do użytkowania przez nich budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w [...], w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane. Na wstępie stwierdzić należy, że w ustawie Prawo budowlane brak jest definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego". Ustawa zawiera pojęcia "użytkowanie" czy "zmiana sposobu użytkowania" (por. art. 5 ust. 2, art. 54 - 59, art. 61 - 66, art. 71 i 71 a Prawa budowlanego). Analiza powyższych przepisów pozwala przyjąć, że użytkowanie obiektu budowlanego to trwałe korzystanie z tego obiektu, które stosownie do przepisu art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy powinno odbywać się zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Za przystąpienie do użytkowania uznać należy przystąpienie do korzystania z obiektu w inny sposób, w szczególności w sposób wskazany w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, prowadzący do zmiany sposobu użytkowania) Nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w oparciu o art. 57 ust. 7 Pr. bud. wymaga zatem ustalenia, w trybie właściwych przepisów procesowych czy i w jaki sposób oraz w jakim zakresie inwestor korzysta z danego obiektu budowlanego. Niezbędne jest wskazanie, jakie elementy stanu faktycznego pozwalają na uznanie, że z całą pewnością przystąpiono do użytkowania obiektu. Zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 9 kpa – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej są też obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Rozwinięcie w/w podstawowych zasad postępowania administracyjnego stanowią dalsze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym odnoszące się do postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, z tym że ustalenia faktyczne powinny być poczynione w trybie przewidzianym przepisami o postępowaniu administracyjnym. W odniesieniu do wizji lokalnej, na którą powołuje się organ nadzoru budowlanego w zaskarżonym postanowieniu zastosowanie znajduje regulacja przewidziana w art. 79 § 1 kpa, zgodnie z którym strona powinna być zawiadomiona o przeprowadzeniu tego dowodu, przynajmniej na 7 dni przed terminem. Organy administracji, mają obowiązek ocenić wartość dowodową zebranych w sprawie dokumentów, oświadczeń, zeznań świadków (art. 80 K.p.a.). W ocenie Sądu wyżej wymienione zasady zostały w niniejszym postępowaniu naruszone, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Organy obu instancji nie wskazały bowiem takich dowodów, które bezspornie potwierdzają fakt, że skarżący stale w tym budynku mieszkali, wykonując czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzono jedynie, że wyposażenie obiektu świadczy o jego użytkowaniu, a jako dowód wskazano protokół oględzin budynku oraz dołączoną do niego dokumentację fotograficzną. Z akt postępowania nie wynika, iż postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem wymogów art. 79 § 1 kpa. W zaskarżonym postanowieniu organ I instancji powołuje się bowiem na ustalenia dokonane podczas kontroli nieruchomości, przeprowadzonej dnia [...]r. Ustalenia te mogły stanowić podstawę wszczęcia postępowania, nie mogły natomiast stanowić materiału dowodowego stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, skoro zebrany on został przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego w tej konkretnej sprawie i bez zachowania art. 79 § 1 kpa. Mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Poza tym - w ocenie Sądu – wskazane w zaskarżonym postanowieniu dowody odnoszące się do wyposażenia obiektu, świadczą jedynie o możliwości korzystania z budynku i niekoniecznie świadczą o jego trwałym użytkowaniu, w rozumieniu art. 57 ust. 7 Pr. bud. Użycie przez ustawodawcę terminu "przystąpienie do użytkowania" wskazuje bowiem na takie działania i zachowanie inwestora lub osób przez niego upoważnionych, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego, w tym przypadku - korzystania z jego funkcji służącej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych - (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...]r., sygn. akt [...]). Nie można zatem uznać za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust.7 Pr. bud. samego faktu umieszczenia w nim rzeczy i sprzętów jak również czasowego pobytu w obiekcie związanego z jego budową lub doglądaniem znajdującego się w nim mienia. Podkreślenia wymaga również to, że skarżący, już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji wskazywali, że mają inne stałe miejsce pobytu (zamieszkiwania). Okoliczność ta była również podnoszona przez skarżących w postępowaniu przed organem II instancji, jak i w skardze do Sądu. Istnieją zatem uzasadnione wątpliwości, czy organy rozpatrujące sprawę prawidłowo dopełniły obowiązku ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, że doszło do przystąpienia do użytkowania przez skarżących obiektu budowlanego w wyżej opisanym rozumieniu art. 57 u st.7 Prawa budowlanego. Ponadto organy nadzoru budowlanego w treści zaskarżonego postanowienia nie wskazały jednoznacznie z naruszeniem którego przepisu – art. 54 czy 55 Pr. bud. wiążą zastosowanie art. 57 ust. 7. Każdy z w/w przepisów odnosi się do innej sytuacji. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa organ administracji zobowiązany jest do powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia, co wymaga jednoznaczności w tym zakresie. Jest to istotne również z tego względu, iż jak wynika z akt administracyjnych – w sprawie tej podejmowane były przez organa nadzoru budowlanego decyzje oparte na przepisie art. 51 ust. 4 Pr. bud. Z powyższego wynika, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 79 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co bez wątpienia wpłynęło w niniejszej sprawie na zastosowanie normy prawa materialnego - art. 57 ust. 7 Pr. bud., a zatem miało wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji skarga podlega uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy P.p.s.a. Orzeczenie w pkt II wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy. Końcowo zauważyć też należy, iż organ odwoławczy zobowiązany jest w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia ustosunkować się do wszystkich argumentów i zarzutów odwołania lub zażalenia. Skarżący podnosili – choć w tej sprawie nietrafnie – zarzut nieuwzględnienia przez organ I instancji przepisu art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do czego organ odwoławczy się nie ustosunkował.