II SA/Sz 696/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. 1. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2021 nr [...], Prezydent Miasta K. odmówił przyznania E. S. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), świadczenia wychowawczego na dziecko A. Z. w okresie od 1.07.2019 r. do 31.08.2020 r. 2. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej przywoływana jako: "ustawa 500+) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Organ wyjaśnił, że przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub wygaśnięcia prawa (tak jak art. 18 ust. 2 ustawy 500+), należą do przepisów materialnoprawnych. Materialnoprawny charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego, na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. 3. Skarżąca złożył skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 ustawy 500+, przez jego niezastosowanie, co doprowadziło niezasadnej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko, w sytuacji gdy przepis ten nakazywał podmiotowi realizującemu świadczenie wychowawcze poinformować osoby ubiegające się o to świadczenie o terminach składania wniosków w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres, a czego nie uczynił, co skutkowało niezłożeniem przez Skarżącą ponownego wniosku o świadczenie wychowawcze. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy 500+, przez jego niezastosowanie, co doprowadziło niezasadnej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko, w sytuacji gdy wskazany przepis uprawniał Skarżącą do otrzymania świadczenia wychowawczego na dziecko, w świetle spełniania przez nią wszystkich przewidzianych prawem kryteriów. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 K.p.a. przez nieudzielenie należytej i wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej prawa oraz nieudzieleniu Skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do jej sytuacji prawnej i faktycznej tak, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym o konieczności ponownego złożenia wniosku o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na dziecko, w sytuacji gdy Organ posiadał wiedzę o spełnieniu przez Skarżącą kryteriów do otrzymania świadczenia wychowawczego na dziecko, co skutkowało niezłożeniem przez Skarżącą ponownego wniosku o świadczenie wychowawcze. - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 K.p.a. przez naruszenie zaufania do władzy publicznej poprzez nieudzielenie należytej i wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej prawa oraz nieudzieleniu Skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do jej sytuacji prawnej i faktycznej tak, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym o konieczności ponownego złożenia wniosku o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na dziecko, w sytuacji gdy Organ posiadał wiedzę o spełnieniu przez Skarżącą kryteriów do otrzymania świadczenia wychowawczego na dziecko, co skutkowało niezłożeniem przez Skarżącą ponownego wniosku o świadczenie wychowawcze. Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji ora przyznanie jej świadczenia wychowawczego na okres od 1.07.2019 r. do 31.08.2020 r. 4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. 5. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. 6. Na wstępie przypomnieć należy, że art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego przepisu należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r., s. 240-241). Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji , a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. – decyzji Organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów wykazała, że akty te odpowiadają prawu. 7. Przedmiotem żądania Skarżącej było przyznanie świadczenia wychowawczego za okres od 01.07.2019 r. do 31.08.2020 r., przy czym wniosek w tym zakresie Skarżąca złożyła [...] grudnia 2020 r. Okoliczności te były niesporne. Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 - dalej przywoływana jako: "K.p.a.") oraz przepisy ustawy 500+. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy 500+ prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką lub przysposobienia dziecka (art. 18 ust. 2). Zgodnie z art. 21 ust 3 ustawy 500+wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres są przyjmowane od dnia 1 kwietnia danego roku, a w przypadku wniosków składanych drogą elektroniczną - od dnia 1 lutego danego roku. Art. 61 § 3 K.p.a stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Natomiast zgodnie z art. 63 § 3a K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Wskazane przepisy określają zdarzenie z jakim wiązać należy datę wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony, a nie datę, do której żądanie takie może być zgłoszone. Data ta nie wyznacza nowego ani innego terminu zgłoszenia żądania (wniosku) strony niż wynikający z przepisów prawa materialnego. W świetle art. 18 ust. 1 i art. 21 ust. 3 ustawy 500+ w związku z art. 61 § 3 i § 3a K.p.a. doręczenie organowi wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia. Z treści art. 18 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jednoznacznie wynika, że termin ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego jest ściśle związany z terminem złożenia wniosku przez osobę uprawnioną. 8. W ocenie Sądu Organ odwoławczy dokonał prawidłowej analizy charakteru terminu określonego w art. 18 ust. 2 ustawy oraz konsekwencji jego niezachowania. Sąd w pełni podziela stanowisko SKO, że przedmiotowy termin ma charakter materialnoprawny. Należy także zauważyć, że terminy prawa materialnego nie podlegają modyfikacji przez organ, z tego względu niedopuszczalne jest ich ewentualne przywrócenie, na co słusznie zwrócił uwagę organ drugiej instancji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r., sygn. II SA/G1 737/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Go 974/13 – wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd dominuje w doktrynie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. Komentarz do art. 24 – Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, K. Małysa-Sulińska (red.), LEX 2015). O dopuszczalności przywrócenia terminu na gruncie art. 24 ust. 2a u.ś.r. wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 15 września 2010 r., sygn. II SA/Gd 297/10), gdzie zwrócił uwagę iż okoliczności, z powodu których strona nie złożyła wniosku w ustawowym terminie są irrelewantne i nie mają znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu: "przepisy ustawy (o świadczeniach rodzinnych), poza wyjątkami określonymi w art. 24 ust. 2a i 3a (oraz ust. 9) ustawy, nie przewidują bowiem możliwości wstecznego zasądzenia świadczeń, niezależnie od przyczyn opóźnienia w złożeniu wniosku. (...) Wskazany w art. 18 ust. 2 ustawy 500+ początek przyznania świadczenia - od daty złożenia wniosku - nie jest terminem, który podlega przywróceniu. W razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczność przyczyny niezłożenia wniosku, w tym ewentualny brak winy strony, nie mają zatem znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia, jaki związany jest z datą złożenia wniosku". Pogląd ten potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1197/12 (LEX nr 1341427). Zauważyć należy, że orzeczenia powyższe były wydane na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych jednakże zachowują one aktualność w postępowaniach dotyczących przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, które są również postępowaniami wszczynanymi na wniosek. 9. Sąd wskazuje, że okoliczności, ze względu na które Skarżąca nie złożyła wniosku w najwcześniej możliwym terminie są irrelewantne dla określenia początkowej daty przyznania świadczenia wychowawczego, nawet jeżeli miałyby charakter niezawiniony. Nie ma bowiem możliwości, poza wyjątkami wynikającymi wprost z ustawy, wstecznego przyznania świadczeń, niezależnie od przyczyn opóźnienia w złożeniu wniosku (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2010 r. sygn. II SA/Gd 297/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r., sygn. IV SA/Po 1104/19). 10. Na powyższą konstatację nie ma także wpływu treść art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID, na który to powołuje się w uzupełnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej. W myśl art. 15zzzzzn˛ ust. 1, który został dodany do tej ustawy z dniem 16 grudnia 2020 r. przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9.12.2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255, dalej przywoływana jako: "ustawa COVID"): w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Przepis ten jest przepisem szczególnym względem przepisów K.p.a. i w zakresie ust. 1, 2 dotyczy tylko tego typu terminów, które mogą być przywracane w ramach art. 58 k.p.a. Zatem norma ta nie obejmuje terminu na złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, gdyż przesłanką do uruchomienia tej procedury jest fakt, że organ stwierdza uchybienie terminu określonych kategorii. Natomiast termin do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego jest terminem uzależnionym od woli wnioskującego (strona może, a nie musi złożyć wniosku) zatem organ nie jest w stanie stwierdzić, czy strona nie chciała złożyć takiego wniosku wcześniej czy też chciała, ale uchybiła terminowi. Tym samym przepis art. 15zzzzzn2 w ocenie Sądu nie obejmuje terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, bowiem organ nie jest w stanie stwierdzić czy faktycznie termin został uchybiony. Co oznacza, że rozpatrując złożony wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego należy ustalić prawo do tego świadczenia zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy 500+, tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jeśli wniosek wpłynął po upływie okresu świadczeniowego nie ma możliwości przywrócenia terminu do jego złożenia. 11. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej o braku pouczenia od Organu o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy podnieść należy, że generalnie postępowania o przyznanie świadczeń wychowawczych wymagają inicjatywy zainteresowanej strony, postępowania nie toczą się bowiem z urzędu, ale wymagane jest złożenie wniosku. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, przepis art. 9 K.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika także dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. 12. Konkludując powyższe rozważania, należy raz jeszcze podkreślić, że prawo do świadczenia jest ustalane począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo uzupełnionymi dokumentami do końca okresu wskazanego w ustawie. Początkowa data przyznania świadczenia jest związana z datą złożenia wniosku, co wynika wprost z przytoczonych powyżej przepisów. Rację mają Organy obu instancji, że terminy, o których mowa w cytowanych wyżej przepisach mają charakter terminów prawa materialnego. Oznacza to, że uprawnienie do otrzymania wnioskowanego świadczenia wychowawczego mogło zostać ukształtowane wyłącznie do momentu upływu terminu. Jego niezachowanie skutkuje natomiast brakiem możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia wstecz, lecz tylko od momentu złożenia wniosku. Materialny charakter terminu oznacza również, że nie podlega on przywróceniu, a okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku przed jego upływem, za które osoba uprawniona może nawet nie ponosić winy, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania tego świadczenia. 12. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało uznać za zgodne z prawem, zaś skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.