II SA/Sz 697/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia 5 listopada 2018 r. R. O., dalej jako "skarżący", zwrócił się o wznowienie postępowań administracyjnych prowadzonych w przedmiocie naliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w 2012 r. oraz o zbadanie zasadności wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy (wypoczynkowe i dodatkowe) w roku 2013. Skarżący wskazał, że decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] został zwolniony ze służby w Policji i otrzymał należności za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., w którym stwierdzona została niezgodność z Konstytucją RP art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia oraz art. 145a § 1 i 2 k.p.a., skarżący domagał się wznowienia postępowań i ponownego przeliczenia ekwiwalentu. Wskazał, że w jego ocenie możliwe są dwie metody obliczenia należności – jedna oparta na aktualnych stawkach zaszeregowania odpowiadających stanowisku, z którego został zwolniony i uwzględniająca podwyżki uposażenia na przestrzeni ostatnich pięciu lat, druga oparta na stawkach zaszeregowania z 2012 r., pomnożonych przez ustawowe odsetki karne z tytułu zwłoki. Postanowieniem z dnia [...] Komendant Miejski Policji w S. odmówił wznowienia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wyjaśnił, że w świetle przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz.2067 ze zm.) oraz przepisów Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644), kwestie związane z naliczaniem ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, lecz stanowią czynność materialno-techniczną. Skoro tak, to nie stosuje się do tych spraw trybu wznowienia postępowania, który zastrzeżony jest tylko dla spraw zakończonych ostateczną decyzją administracyjną. R. O. złożył zażalenie na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w S.. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji. Podniósł, że wydając zaskarżone postanowienie, organ nie działał autonomicznie i samodzielnie, a zgodnie ze stanowiskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. wyrażonym w piśmie z dnia 15 listopada 2018 r., skierowanym do wszystkich komendantów miejskich i powiatowych Policji województwa z. oraz dowódców OPP i SPAP, a także naczelników wydziałów KWP w S.. Dalej skarżący podniósł, że postanowienie zostało wydane w innej sprawie aniżeli ta, której dotyczył wniosek, bowiem domagał się wznowienia postępowań w liczbie mnogiej, a postanowienie zostało wydane w sprawie odmowy wznowienia postępowania w liczbie pojedynczej. Skarżący wywodził, że postawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia teza, iż kwestie związane z naliczeniem i wypłatą ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie są załatwiane w drodze decyzji, a stanowią czynność materialno-techniczną jest, w jego ocenie, wątpliwa. Zdaniem skarżącego skorzystanie z trybu, o którym mowa w art. 145a § 1 i 2 k.p.a. stanowi jedyną możliwość uzyskania należnych świadczeń. Komendant Wojewódzki Policji w S. , postanowieniem z dnia [...]. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Komendanta Miejskiego Policji w S., iż w badanej sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania ze względu na to, że sprawy naliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, a stanowią czynność materialno-techniczną. Podkreślił, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wznowieniowym jest decyzja administracyjna, a nie sprawa administracyjna. Organ nie zgodził się także z twierdzeniami skarżącego, iż wydane przez Komendanta Miejskiego Policji w S. postanowienie dotyczyło innej sprawy, bowiem zastosowano w nim liczbę pojedynczą, podczas gdy wniosek dotyczył ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy w liczbie mnogiej wyjaśniając, że ustalenie liczby dni niewykorzystanego urlopu objęte jest jednym postępowaniem. Końcowo organ podkreślił, że postanowienie zostało wydane z poszanowaniem procedury administracyjnej i brak jest podstaw do kwestionowania niezależności i samodzielności organu, który je wydał. Nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia, R. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Skarżący powielił zarzuty podniesione w zażaleniu i wywodząc, że wznowienie postępowania jest jedynym trybem, który gwarantuje dochodzenie prawa do wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Skarżący wskazał, że organ nie odniósł się do wszystkich podniesionych w zażaleniu zarzutów, wywodził, że twierdzenia organu, iż poprzednio, w związku z jego wnioskiem, organ prowadził czynności sprawdzające w sprawie ustalenia faktycznej liczby dni niewykorzystanego urlopu, a efektem tych czynności było sporządzenie zestawienia urlopów i wypłata świadczenia, przeczy stanowionemu prawu oraz zasadzie, na jakiej organ procedował przedmiotową sprawę w przeszłości. Wskazał, że jego poprzedni wniosek spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zasadności wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, które zakończyło się naliczeniem i wypłatą należności. Obecny wniosek strony należy traktować, jako wniosek o zbadanie zasadności dodatkowej wypłaty za niewykorzystane urlopy, a więc w sprawie podobnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 – j.t. ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga okazała się niezasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z prawem, wykazała, że nie narusza ono przepisów wskazanych w skardze, ani innych przepisów w stopniu, który nakazywałby wyeliminowanie go z obiegu prawnego. Skarżący domagał się wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie obliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził niezgodność z Konstytucją RP art. 115a, w zakresie zasad obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop policjanta wywodząc, że jedynie tryb, o którym mowa w art. 145a § 1 i 2 k.p.a. daje gwarancję realizacji jego prawa do ponownego przeliczenia i wypłaty tego świadczenia. Wyjaśnić zatem należy, że instytucja wznowienia postępowania została uregulowana w Rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Stosownie do art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 k.p.a.). Na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Lektura wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że tryb wznowienia postępowania zarezerwowany jest dla tych spraw administracyjnych, które zostały zakończone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Na co trafnie również zwrócił skarżący, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1649/09. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku wskazał, że przedmiotem wznowienia, które stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej jest decyzja, a nie sprawa administracyjna. Oznacza to, że nie jest możliwe zastosowanie tego trybu w takich sytuacjach, gdzie ustalenie i wypłata świadczenia sprowadzają się do czynności materialno-technicznych. W badanej sprawie decydujące znaczenie miało zatem ustalenie, czy organ miał obowiązek załatwić wniosek skarżącego w formie decyzji administracyjnej. Wyjaśnić należy, czego nie kwestionuje również skarżący, że obliczenie i wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop następują w drodze czynności materialno-technicznej. Załatwienia takiej sprawy w formie decyzji administracyjnej nie przewidują bowiem przepisy ustawy o Policji. Jak trafnie zauważył organ, forma decyzji została w art. 32 ust. 1 ustawy o Policji zastrzeżona dla mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Taki pogląd utrwalony jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 18/11, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołać w tym miejscu należy art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W świetle tej regulacji, w zestawieniu z art. 145 i nast. k.p.a., nie ulega wątpliwości, że tryb wznowienia postępowania przewidziany jest dla tych postępowań administracyjnych, które zakończone zostały ostateczną decyzją administracyjną. Sąd orzekający w badanej sprawie podziela wyrażony we wskazanym wyroku WSA w Krakowie pogląd, że "w sytuacji, w której została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, istnieje możliwość uzyskania "innego rozstrzygnięcia", na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji. Wyliczenie i wypłata ekwiwalentu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a skoro ma ona charakter techniczny, to nie stosuje się trybu wznowienia właściwego dla decyzji administracyjnych, określonego w art. 145 k.p.a. i art. 145a k.p.a." Zasadną zatem była odmowa wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Z tych względów, uznając że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.