II SA/Sz 697/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. W dniu 15 grudnia 2020 r., E. S. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), wystąpiła do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko, A. Z., za okres [...]. Decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r., nr [...], Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu powyższego wniosku odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia w okresie od 1 października 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że prawo do świadczenia rodzinnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skarżąca odwołując się od powyższej decyzji oświadczyła, że wprawdzie wniosek nie został złożony w terminie jednakże powyższe było wynikiem "fatalnego przeoczenia". Wyjaśniła, iż składała wnioski na "świadczenie 300+" natomiast wniosek na "świadczenie 500+" nie został wniesiony. Końcowo odwołująca oświadczyła, iż wraz z dziećmi przebywa ma terytorium Polski. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K, decyzją z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr [...], powołując się na art. 4, art. 5, art. 13, art. 18 ust. 2 i art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej przywoływana jako: "ustawa 500+") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub wygaśnięcia prawa (tak jak art. 18 ust. 2 ustawy 500+), należą do przepisów materialnoprawnych. Materialnoprawny charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego, na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Pismem z 14 maja 2021 r. Skarżąca złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 ustawy 500+, przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do niezasadnej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko, w sytuacji gdy przepis ten nakazywał podmiotowi realizującemu świadczenie wychowawcze poinformować osoby ubiegające się o to świadczenie o terminach składania wniosków w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres, a czego nie uczynił, co skutkowało niezłożeniem przez Skarżącą ponownego wniosku o świadczenie wychowawcze. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy 500+, przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do niezasadnej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko, w sytuacji gdy wskazany przepis uprawniał Skarżącą do otrzymania świadczenia wychowawczego na dziecko, w świetle spełniania przez nią wszystkich przewidzianych prawem kryteriów. 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 K.p.a. przez nieudzielenie należytej i wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej prawa oraz nieudzieleniu Skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do jej sytuacji prawnej i faktycznej tak, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym o konieczności ponownego złożenia wniosku o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na dziecko, w sytuacji gdy organ posiadał wiedzę o spełnieniu przez Skarżącą kryteriów do otrzymania świadczenia wychowawczego na dziecko, co skutkowało niezłożeniem przez Skarżącą ponownego wniosku o świadczenie wychowawcze. 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 K.p.a. przez naruszenie zaufania do władzy publicznej poprzez nieudzielenie należytej i wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jej prawa oraz nieudzieleniu Skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do jej sytuacji prawnej i faktycznej tak, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym o konieczności ponownego złożenia wniosku o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na dziecko, w sytuacji gdy organ posiadał wiedzę o spełnieniu przez Skarżącą kryteriów do otrzymania świadczenia wychowawczego na dziecko, co skutkowało niezłożeniem przez Skarżącą ponownego wniosku o świadczenie wychowawcze. Skarżąca wniosła o uchylenie obu decyzji oraz przyznanie jej świadczenia wychowawczego na okres od 1 października 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. Natomiast pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu, w uzupełnieniu stanowiska Skarżącej, wskazał na art. 21 ustawy 500+ z którego wynika obowiązek informowania zainteresowanych otrzymaniem świadczenia o terminie składania wniosków. Jak wywiodła pełnomocnik Skarżącej w niniejszej sprawie zabrakło poinformowania Skarżącej o terminie złożenia wniosku. Ponadto Skarżąca nie została poinformowana, iż złożony w 2016 r. wniosek nie jest aktywny i konieczne jest złożenie nowego. Tym samym Skarżąca pozostawała w przeświadczeniu że takiego wniosku nie musi ponawiać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga E. S. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: p.p.s.a.) Zgodnie z powyższym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wstępie przypomnieć należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu powołanego przepisu należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, W. 2004 r., s. 240-241). Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji , a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji według powyższych kryteriów wykazała, że akty te odpowiadają prawu. W sprawie jest bezspornym, że przedmiotem żądania Skarżącej było przyznanie świadczenia wychowawczego za okres od 1 października 2018 r. do 30 czerwca 2019 r., przy czym wniosek w tym zakresie Skarżąca złożyła 15 grudnia 2020 r. tj. po zakończeniu okresu wypłaty świadczenia w danym okresie zasiłkowym. Jako przyczynę wystąpienia w takiej dacie z wnioskiem Skarżąca wskazuje "przeoczenie". Na wstępie należy nakreślić ramy prawne sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 - dalej przywoływana jako: "K.p.a.") oraz przepisy ustawy 500+. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy 500+ prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, przysposobienia dziecka lub umieszczenia dziecka w domu pomocy społecznej. Dla okresu zasiłkowego objętego wnioskiem tj. 2018/2019, oznaczało to możliwość ubiegania się o świadczenie wychowawcze dla okresu od 1 października 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. Zgodnie z art. 21 ust 3 ustawy 500+ wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres są przyjmowane od dnia 1 kwietnia danego roku, a w przypadku wniosków składanych drogą elektroniczną - od dnia 1 lutego danego roku. Kolejne ustępy powyższego przepisu określają daty od których przysługuje świadczenie w przypadku wystąpienia z wnioskiem w poszczególnych miesiącach okresu zasiłkowego. Natomiast art. 61 § 3 K.p.a stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przy czym zgodnie z art. 63 § 3a K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Wskazane przepisy określają zdarzenie z jakim wiązać należy datę wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony, a nie datę, do której żądanie takie może być zgłoszone. Data ta nie wyznacza nowego ani innego terminu zgłoszenia żądania (wniosku) strony niż wynikający z przepisów prawa materialnego. W świetle art. 18 ust. 1 i art. 21 ust. 3 ustawy 500+ w związku z art. 61 § 3 i § 3a K.p.a. doręczenie organowi wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie przyjął, iż z treści art. 18 ustawy 500+ jednoznacznie wynika, że termin ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego jest ściśle związany z terminem złożenia wniosku przez osobę uprawnioną a organy administracji dokonały prawidłowej oceny skutków niezłożenia wniosku w terminach określonych ustawą. Sąd w pełni podziela stanowisko SKO, że przedmiotowy termin ma charakter materialnoprawny. Należy także zauważyć, że terminy prawa materialnego nie podlegają modyfikacji przez organ, z tego względu niedopuszczalne jest ich ewentualne przywrócenie, na co słusznie zwrócił uwagę organ drugiej instancji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2019 r., sygn. II SA/G1 737/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Go 974/13). Podobny pogląd dominuje w doktrynie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. Komentarz do art. 24 – Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, K. Małysa-Sulińska (red.), LEX 2015). Należało zatem przyjąć, że okoliczności, ze względu na które Skarżąca nie złożyła wniosku w najwcześniej możliwym terminie są irrelewantne dla określenia początkowej daty przyznania świadczenia wychowawczego, nawet jeżeli miałyby charakter niezawiniony. Nie ma bowiem możliwości, poza wyjątkami wynikającymi wprost z ustawy, wstecznego przyznania świadczeń, niezależnie od przyczyn opóźnienia w złożeniu wniosku (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 września 2010 r. sygn. II SA/Gd 297/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r., sygn. IV SA/Po 1104/19). Nie sposób też uznać iżby w realiach badanej sprawy podstawy do odmiennej oceny dawała treść art. 21 ust. 6 ustawy 500+ stanowiącego, iż podmiot realizujący świadczenie wychowawcze jest obowiązany poinformować osoby ubiegające się o to świadczenie o terminach składania wniosków. Przepis powyższy należy bowiem odczytywać w realiach badanej sprawy z faktem przyznania Skarżącej, stosowną decyzją, analogicznego świadczenia w poprzednim okresie zasiłkowym. Skoro decyzją taka nie miała charakteru bezterminowego, nie sposób przyjmować, iżby Skarżąca nie została poinformowana do jakiej daty jej "pierwotny" wniosek pozostaje skuteczny. Nie sposób też nie dostrzec, że Skarżąca mogła z łatwością ustalić, iż świadczenie przestało wpływać na wskazany przez nią rachunek bankowy i stosownie do tej okoliczności podejmować działania jeszcze w czasie trwania okresu zasiłkowego. Pełnomocnik Skarżącej wskazuje, że była ona kilkakrotnie w organie i "informacji nie uzyskała". Nie wskazuje jednak w jakim celu do organu się udała. Można zatem przyjąć, w ślad za twierdzeniami Skarżącej w pismach, iż było to w ramach występowania z wnioskiem o "świadczenie 300+". Nie sposób jednak przyjmować, iżby organ przy składaniu wniosku na inne świadczenie czy też przy wydawaniu decyzji w tym przedmiocie, miał obowiązek specjalnego informowania obywateli o możliwości ubiegania się o inne świadczenie. Opisany w art. 21 ust. 6 ustawy 500+ obowiązek mógł być natomiast realizowany przez organy administracji poprzez zamieszanie stosownych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, na tablicach ogłoszeń względnie poprzez udzielanie odpowiedzi na zadawane w tym zakresie pytania. Art. 21 ust. 6 ustawy 500+ nie może być odczytywany jako modyfikujący zasadę art. 9 K.p.a., co do którego trafnie zauważa się w orzecznictwie, iż nie nakłada on na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika także dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Konkludując powyższe rozważania, należy końcowo podkreślić, że prawo do świadczenia wychowawczego jest ustalane począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo uzupełnionymi dokumentami do końca okresu wskazanego w ustawie. Początkowa data przyznania świadczenia jest związana z datą złożenia wniosku, co wynika wprost z przytoczonych powyżej przepisów. Rację mają zatem organy obu instancji, że terminy, o których mowa w cytowanych wyżej przepisach mają charakter terminów prawa materialnego. Oznacza to, że uprawnienie do otrzymania wnioskowanego świadczenia wychowawczego mogło zostać ukształtowane wyłącznie do momentu upływu terminu. Jego niezachowanie skutkowało natomiast brakiem możliwości skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia wstecz. Materialny charakter terminu oznacza również, że nie podlega on przywróceniu, a okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku przed jego upływem, za które osoba uprawniona może nawet nie ponosić winy, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania tego świadczenia. Wobec powyższego zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego należało uznać za zgodną z prawem, a skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przywoływane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).