II SA/Sz 698/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi B. i Z. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 z późn.zm.) Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestorów B. i Z. G. karę w wysokości [...] zł, z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Na powyższe postanowienie B. i Z. G. złożyli zażalenie, wnosząc o jego uchylenie i anulowanie nałożonej kary. W uzasadnieniu podali, że budowę w/w domu mieszkalnego rozpoczęli w [...] roku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej spółdzielni mieszkaniowej, i umowy zawartej ze spółdzielnią. W [...] roku spółdzielcze prawo do domów i gruntu zostało przeniesione na budujących członków spółdzielni, ale nie przeniesiono na nich pozwolenia na budowę i nie założono odrębnych dzienników budowy. Po zakończeniu robót w [...] roku i uzyskaniu wszystkich protokołów i potwierdzeń prawidłowości wykonanych robót, rozpoczęto użytkowanie większości budynków. Dostawcy mediów zawarli z użytkownikami budynków odpowiednie umowy i nikt nie sprawdzał, czy budowy zakończono. Nie sprawdzał tego również INB. W dniu [...] r. skarżący zwrócili się do Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie informacji, jakie dokumenty muszą złożyć, by zalegalizować ten stan, lecz nie otrzymali wiążącej odpowiedzi. Zdaniem skarżących, zaistniała sytuacja jest typową samowolą budowlaną, którą obejmują przepisy o darmowej legalizacji i nadzór budowlany nie powinien naliczać kary za użytkowanie budynku bez zgłoszenia. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1-3, art. 59g i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 – dalej: Pr. bud.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na dokonane w sprawie ustalenia, z których wynika, iż B. i Z. G., rozpoczęli roboty budowlane związane z wykonywaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] W [...] na podstawie wydanej Spółdzielni Mieszkaniowej A. decyzji Głównego Architekta Wojewódzkiego z dnia [...] r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę szeregowych domków jednorodzinnych, składających się z [...] segmentów, zlokalizowanych przy ul. [...] w [...]. W decyzji tej inwestor został zobowiązany do zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytkowania. Aktem notarialnym rep. [...], z dnia [...]r. zawarta została umowa pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową A., a B. i Z. G. o przekształceniu spółdzielczego prawa do domu jednorodzinnego na działce nr [...] we własność tego domu oraz przeniesieniu na nich prawa do gruntu. Po otrzymaniu zgłoszenia dotyczącego nielegalnego użytkowania budynków jednorodzinnych przy ul. [...] w [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] r. oględziny budynku i ustalił, że jest on zamieszkały. B. G. oświadczyła, że mieszka w nim od [...] roku. Inwestor nie dokonał zgłoszenia przystąpienia do użytkowania budynku. W myśl art. 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przystępując do użytkowania przedmiotowego obiektu bez zgłoszenia zakończenia budowy inwestor uchybił ww. przepisowi. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ww. ustawy, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W oparciu o zebrany materiał dowodowy INB wydał zaskarżone postanowienie, naliczając karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości [...] zł ([...] x stawka[...] zł x współczynnik kategorii obiektu (dla kategorii I obiektów budowlanych, określonych w załączniku do ustawy Prawo budowlane) k = [...] x współczynnik wielkości obiektu w = [...]). Zaskarżone postanowienie jest zatem zgodnie z prawem. Ustosunkowując się do argumentów skarżących, zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy stwierdza, iż obowiązek zgłoszenia przystąpienia do użytkowania budynku spoczywa na inwestorze. Natomiast przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, dotyczące wprowadzenia tzw. abolicji budowlanej, na które powołując się skarżący, stosowane są do obiektów budowlanych lub ich części, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej. Nie mają one zatem zastosowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe postanowienie B. i Z. G. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając skarżonemu aktowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 57 Pr. bud., poprzez uznanie, iż skarżący są inwestorem w rozumieniu tej ustawy, 2) art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, 3) art. 35 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym w ciągu 1 miesiąca od dnia otrzymania zażalenia, 4) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie art. 35 k.p.a., 5) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, 6) art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a nadto doprowadzenie do sytuacji, w której strona poniosła szkodę z tytułu nieznajomości prawa, 7) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z regułami kultury administrowania, Podnosząc powyższe zrzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż w swym piśmie z dnia [...]r. poinformowali Inspektorat Nadzoru Budowlanego o przeprowadzeniu robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] wydanego w dniu [...]r. przez Urząd Wojewódzki w [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej A. oraz umowy zawartej w dniu [...]r. z w/w Spółdzielnią o przydzieleniu skarżącym działki budowlanej nr [...]. Zgodnie z § [...] pkt [...] w/w umowy o zakończeniu budowy zawiadomili w/w Spółdzielnię. Spółdzielnia nie poinformowała skarżących o konieczności wystąpienia o przeniesienie pozwolenia na budowę. Zatem to w/w Spółdzielnia była inwestorem w rozumieniu Prawa budowlanego i to na niej ciążył, przewidziany w pozwoleniu na budowę, obowiązek zawiadomienia odpowiednich organów o oddaniu obiektu do użytku. Nadzór budowlany inwestorski nad budową całego osiedla domków przy ul. [...] był sprawowany przez M. P. Powyższy fakt, jak i to, że Spółdzielnia opracowywała projekt techniczno-architektoniczny, odbierała roboty budowlane i koordynowała budowę wspólnej infrastruktury technicznej na osiedlu świadczy o tym, iż to Spółdzielnia była inwestorem i że na niej ciążył obowiązek zawiadomienia odpowiednich organów o oddaniu obiektu do użytku. Dziennik budowy był prowadzony przez M. P. i Spółdzielnię. Skarżący nie mieli do niego dostępu. Na każdą próbę skarżących wglądu do dziennika budowy zarząd Spółdzielni odpowiadał, iż wszystkie formalności zostaną załatwione po zakończeniu budowy. Po zakończeniu budowy zarząd w dalszym ciągu zwodził skarżących, obiecując iż wkrótce wyda dzienniki budowy. Próby skontaktowania się z M. P. nie przynosiły rezultatu. W końcu skarżący postanowili załatwić problem z formalnościami budowlanymi samodzielnie i wybrali się w tym celu do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, gdzie powiadomiono ich, że nie da się zalegalizować budowy bez dziennika budowy. Jednak skarżący nigdy nie mieli go w rękach, a próby uzyskania go od inspektora nadzoru inwestorskiego lub Spółdzielni były bezowocne. Inspektor Nadzoru Budowlanego D. J. u której skarżący byli kilka razy, cały czas twierdziła, iż bez dziennika budowy nie można zalegalizować budowy. Natomiast po wydaniu postanowienia nakładającego karę na skarżących okazało się, że istnieje rozwiązanie w postaci metody inwentaryzacji, która nie wymaga posiadania dziennika budowy, zatem pomimo wykazywanych chęci i podejmowanych inicjatyw skarżący nie mieli faktycznej możliwości uregulowania przedmiotowej kwestii. W piśmie z dnia [...]r. poinformowali Inspektorat Nadzoru Budowlanego o tym, iż aktem notarialnym z dnia [...]r. przekształcono na rzecz skarżących spółdzielcze prawo do domu jednorodzinnego i gruntu we własność. W § [...] aktu notarialnego znajduje się opis jednoznacznie wskazujący na to, iż budynek mieszkalny oraz garaż zostały wybudowane przed przeniesieniem własności, co świadczący o tym, iż to Spółdzielnia była inwestorem zobowiązanym do zawiadomienia odpowiednich organów o oddaniu obiektu do użytku. W momencie, gdy tylko skarżący otrzymali pismo wzywające ich do uporządkowania sytuacji prawnej przedmiotowej nieruchomości, zwrócili się do Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o informację, co należy uczynić aby wypełnić wymogi przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Organ podjął działania wyjaśniające dopiero w [...]r., podczas gdy skarżący próbowali zalegalizować budowę już wiele lat wcześniej. Przedmiotowa sprawa nie miała charakteru jednostkowego, a dotyczyła również innych członków w/w Spółdzielni, którzy znaleźli się w identycznej sytuacji. Art. 9 k.p.a. stanowi, iż organ obowiązany jest do udzielenia stronom całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, czyli zarówno informowania o przepisach prawa materialnego jak i prawa procesowego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Inspektor Nadzoru Budowlanego nie udzielił skarżącym żadnych informacji, lecz postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na nich karę w wysokości [...] zł za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego. Takie działanie Inspektora Nadzoru Budowlanego stoi w sprzeczności z treścią wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...]r. (sygn. akt [...]), który przyjął:, " iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji sposób rozumienia art. 9 k.p.a.". Tymczasem w przedmiotowej sprawie Inspektorat Nadzoru Budowlanego udzielił informacji faktycznych i prawnych dopiero po ponownej prośbie, która wpłynęła od skarżących w dniu [...]r. Zażalenie na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. skarżący wnieśli w dniu [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zażalenie skarżących rozpatrzył dopiero dnia [...]r. utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego i argumentując, iż obowiązek zgłoszenia przystąpienia do użytkowania budynku spoczywa na inwestorze. Organ odwoławczy pominął jednak przedstawione przez skarżących fakty wskazujące, iż inwestorem była Spółdzielnia Mieszkaniowa A. Zdaniem skarżących organ naruszył przepis art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie i niezbadanie dokumentów znajdujących się w dyspozycji Spółdzielni oraz inspektora nadzoru inwestorskiego M. P., wskazujących na to, że inwestorem była Spółdzielnia Mieszkaniowa A.. Organy administracji zlekceważyły tym samym zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a. Ponadto, wydanie zaskarżonego postanowienia w rok po wpłynięciu zażalenia jest rażącym naruszeniem art. 35 k.p.a.. Prawie rocznego zwlekania z orzeczeniem postanowienia nie można w żadnym wypadku uzasadnić oddziaływaniem przyczyn niezależnych od organu, takich jak wpływ sił przyrody czy działania lub zaniechania innych organów. Taka zwłoka, oprócz naruszenia art. 35 k.p.a., jest także naruszeniem zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w tym przypadku oznacza to także ścisłe przestrzeganie terminów wyznaczonych przez art. 35 k.p.a. Naruszenie zasady praworządności powoduje nieważność postępowania administracyjnego i w konsekwencji nieważność zaskarżonego postanowienia. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przy wydawaniu zaskarżonego aktu przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, jeśli miało to wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a). Skarga okazał się nieuzasadniona, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 ust.7 oraz art. 59f i 59g ustawy Prawo budowlane stanowiących prawną podstawę zaskarżonego postanowienia. W związku z podniesionymi w skardze zarzutami dotyczącymi naruszenia przez organ art. 6,7,8 i 9 kpa wskazać należy, iż obowiązki organu wobec strony, wynikające z tych przepisów, powstają po wszczęciu danego postępowania i w jego ramach. Nie mogą być one jak szerokie jak sugerują w skardze skarżący. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte po zaistnieniu skutków, związanych z przystąpieniem przez skarżących do użytkowania wybudowanego domu z naruszeniem art. 54 Pr. bud. Uzasadniony zarzut przewlekłości postępowania przed organem odwoławczym, stanowi zaś naruszenie, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Zarzuty dotyczące naruszenia powyższych przepisów postępowania administracyjnego należy zatem uznać za nieuzasadnione i nie mogące stanowić podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podstawowy istotny zarzut skargi sprowadza się do tezy, iż sankcja z art. 57 ust.7 Pr. bud. dotyczyć może tylko inwestora, którym w tym wypadku była Spółdzielnia Mieszkaniowa A., na rzecz której zostało wydane pozwolenie na budowę, które nigdy nie zostało przeniesione na skarżących, zatem nie mogą być oni stroną postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania oraz adresatem zaskarżonego postanowienia. Twierdzenie skarżących, że art. 57 ust. 7 odnosi się do inwestora jest trafne. Skarżący nie mają jednak racji twierdzaąc, iż w tym wypadku inwestorem była wyłącznie Spółdzielnia Mieszkaniowa A., na rzecz której zostało wydane pozwolenie na budowę zespołu domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w [...]. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji inwestora. Określa jedynie, że jest on uczestnikiem procesu budowlanego w rozumieniu ustawy (art. 17) oraz określa jego zadania i obowiązki w procesie budowlanym (art. 18). Można więc mówić o inwestorze w znaczeniu formalnym (to podmiot na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę) oraz w znaczeniu materialnym. W drugim przypadku inwestor to podmiot, który zgodnie z art. 18 Pr. bud. organizuje i zabezpiecza (również pod względem finansowym) proces budowlany. Spoczywa na nim szereg obowiązków, związanych z całym procesem budowlanym określonych w rozdz, 5 Pr. bud. Skarżący przyznają, iż na podstawie wydanego Spółdzielni pozwolenia na budowę oni sami zorganizowali i przeprowadzili proces budowlany związany z budową ich domu, w szczególności sami prowadzili i finansowali budowę. Spółdzielnia organizowała ten proces jedynie w zakresie elementów wspólnych, dotyczących zagospodarowania obszaru inwestycji obejmującej, cały zespół domów. W istocie skarżący byli więc inwestorami w rozumieniu art. 18 Pr. bud. w części pozwolenia na budowę, obejmującej budowę ich domu. Status ten nie budzi żadnych wątpliwości, zwłaszcza po zawarciu przez skarżących ze Spółdzielnią umowy o przeniesieniu na nich własności działki budowlanej i realizowanej na niej budowy. Przeniesienie własności działki gruntu i budowanego na niej obiektu budowlanego skutkuje wystąpieniem tzw. następstwa prawnego, wiążącego się z przejęciem przez nabywcę ogółu praw i obowiązków czy obciążeń związanych z daną nieruchomością. Oczywiście, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego (art. 40) powinno temu towarzyszyć przeniesienie decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Jest to jednak kwestia woli stron. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, właściwy do wydania pozwolenia na budowę, działa w tym zakresie tylko na ich zgodny wniosek. Brak przeniesienia pozwolenia budowlanego nie może zwolnić właściciela obiektu budowlanego jako następcy inwestora, na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę, od skutków dokonanej przez niego samowoli użytkowej, opisanych w art. 57 ust. 7 Pr. bud. Organ nadzoru budowlanego, realizujący swe ustawowe obowiązki nie jest zobowiązany ani uprawniony do regulowania wewnętrznych spraw i stosunków istniejących między spółdzielnią, na rzecz której wydano pozwolenie na budowę, a jej członkami, którzy byli faktycznymi inwestorami, finansującymi i organizującymi proces budowlany w stosunku do obiektów, których następnie stali się właścicielami. Jest to bowiem ich problem wewnętrzny, który – w razie sporu – mógł być rozstrzygnięty w drodze cywilnoprawnej lub we właściwym trybie postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek zainteresowanego podmiotu. Zatem skarżący, którzy po wybudowaniu w ramach spółdzielni mieszkaniowej budynku jednorodzinnego, stali się jego właścicielami i przystąpili do jego użytkowania z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego mogą być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przewidującego wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Fakt takiego użytkowania w niniejszej sprawie jest bezsporny i trwał nieprzerwanie od roku [...]. Obowiązkiem inwestora i właściciela przedmiotowego obiektu było zgodne z prawem uregulowanie tej sprawy. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego był uprawniony do wydania w oparciu o art. 57 ust. 7 Pr. bud. zaskarżonego postanowienia wobec podmiotu, który przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, bez uzyskania wymaganego w tym wypadku pozwolenia na użytkowanie, czyli wypełnił hipotezę normy zawartej w w/w przepisie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, wobec czego na zasadzie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.