II SA/Sz 698/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę . Decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. wydaną na podstawie przepisów art. 104, art. 107 i art. 265 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej K.p.a., w związku z art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 83) oraz art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zmianami), Prezydent Miasta zobowiązał I. M. do zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty w kwocie [...] zł, udzielonej od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, dokonanego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, iż ww. decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta, na wniosek I. M., orzekł o odpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej przedmiot własności gminy Miasto, w prawo własności na rzecz I. M. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...]r. Zgodnie z pkt 2 tejże decyzji ustalono opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie [...] zł. Od opłaty za przekształcenie udzielono I. M. bonifikaty w wysokości 85,71%, tj. [...] zł. Na wniosek spłata należności została rozłożona na 20 rat rocznych, płatnych od 2010 r. do 2029 r. Pismem, które wpłynęło do Urzędu w dniu 9 maja 2013 r. I. M. zwróciła się o możliwość zmiany decyzji z dnia [...] r., znak: [...] w części dotyczącej spłaty pozostałej należności za przekształcenie, która na dzień 16 maja 2013 r. wynosiła [...] zł. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Prezydent Miasta orzekł o zmianie decyzji w części dotyczącej spłaty pozostałej należności za przekształcenie, w wyniku czego w dniu 29 maja 2013 r. I. M. dokonała całkowitej spłaty opłaty z bonifikatą za przekształcenie nieruchomości. W dniu 10 czerwca 2013 r. aktem notarialnym Rep. [...]. (Umowa sprzedaży i ustanowienie hipoteki), I. M. zbyła przedmiotową nieruchomość na rzecz osoby, która nie była jej osobą bliską w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zmianami). Zgodnie z art. 4 ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 83) organ żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele, niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia nieruchomości osobie bliskiej w rozumieniu art.4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami lub spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. Waloryzacji dokonuje się według zasad określonych w art. 227 w związku z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości, waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Waloryzacji dokonano od daty udzielenia bonifikaty, do momentu wydania decyzji. Udzielona bonifikata stanowi kwotę [...] zł. Po zwaloryzowaniu w myśl powyższych zasad, bonifikata do której zwrotu strona została zobowiązana, stanowi kwotę [...] zł. Organ stwierdził też, iż kwestia rozłożenia na raty kwoty zwaloryzowanej bonifikaty będzie przedmiotem dalszego postępowania. Od opisanej wyżej decyzji I. M. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu poza opisaniem swojej trudnej sytuacji majątkowej i osobistej (zdrowotnej) wywiodła, że organ I instancji za wszelką cenę chce zwrotu bonifikaty, nie chce natomiast wyjaśnić sprawy i załatwić jej w sposób obiektywny. Gdyby decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydana została niezwłocznie po złożeniu przez jej rodziców wniosku w tej sprawie (co miało miejsce w 2004 roku), wówczas sprzedaż nieruchomości nastąpiłaby po pięcioletnim okresie i w tych okolicznościach w ogóle brak byłoby podstaw do żądania zwrotu kwoty udzielonej bonifikaty. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia stwierdzono, że redakcja przepisu art. 4 ust. 15 zdanie pierwsze powołanej w decyzji ustawy prowadzi do jedynego możliwego wniosku, zgodnie z którym organ zobowiązany jest do żądania zwrotu bonifikaty w przypadku, kiedy zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat licząc od dnia przekształcenia. To z kolei oznacza, iż w przypadku zbycia nieruchomości we wskazanym okresie organ nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia sprawy, lecz zobowiązany jest do żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Tak też stało się w rozpatrywanej sprawie. Analiza akt sprawy nie pozostawia żadnych wątpliwości co do prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji. Skoro sprzedaż nieruchomości nastąpiła przed upływem pięciu lat liczonych od dnia przekształcenia, to organ musiał wydać decyzję o zwrocie udzielonej bonifikaty, gdyż taki wymóg co do zasady wynika z treści obowiązującego prawa. Ustawodawca wprowadził wprawdzie wyjątek od tej zasady, wskazując w zdaniu drugim powołanego przepisu, iż żądanie zwrotu kwoty udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji nie dotyczy zbycia na rzecz osoby bliskiej lub spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. Z sytuacją taką jednak w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia, zatem zastosowanie wskazanego przepisu jest tu niedopuszczalne. Kolegium podkreśliło, że powołany wyżej przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że organ orzekający w sprawie nie ma możliwości wyboru alternatywnego rozstrzygnięcia sprawy w zależności od okoliczności, które w przepisie nie są przewidziane. Obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o zwrocie bonifikaty, o ile w toku postępowania zostanie prawidłowo ustalone, że przesłanki żądania zwrotu bonifikaty zostały spełnione. Poza zainteresowaniem organu oraz wpływem na wynik sprawy pozostawać muszą wszelkie inne okoliczności, takie jak chociażby trudna sytuacja materialna strony czy też zły stan zdrowia. Wprawdzie art. 4 ust. 15 powołanej ustawy stwierdza, iż: w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Jak jednak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 2512/10) "Żądanie zwrotu bonifikaty, o którym mowa w art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości [...] jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Następuje ono w drodze decyzji administracyjnej, podobnie jak odstąpienie oraz odmowa odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, które również winny nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Te dwa ostatnie rozstrzygnięcia należą do uznania administracyjnego i winny być zainicjowane wnioskiem strony wskazującym na istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności umożliwiających odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą właściwego organu." Analiza akt sprawy wskazuje, że strona nie zainicjowała postępowania w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty (brak wniosku w tej sprawie w aktach zgromadzonych przez organ I instancji). Kolegium wyjaśniło też, iż strona może wystąpić do organu I instancji z wnioskiem w sprawie umorzenia w całości bądź w części kwoty, której zwrotu żąda organ I instancji, jednakże wniosek taki będzie mógł zostać złożony dopiero od dnia, w którym decyzja o żądaniu zwroty zwaloryzowanej kwoty bonifikaty stanie się prawomocna. Tak długo bowiem, jak decyzja nie wejdzie do obrotu prawnego, nie może być mowy o wierzytelności z tytułu zwrotu bonifikaty. Powyższą decyzję I. M. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, iż nieruchomość położoną w [...], która stała się przedmiotem niniejszego postępowania, otrzymała w spadku po śmierci rodziców (ojciec zmarł [...] r., matka – [...] r.). W dniu [...] r. jej rodzice K. i K. R. złożyli wniosek do Urzędu Miasta o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w prawo własności. Po śmierci rodziców - jako spadkobierczyni i następca prawny - w dniu [...] r. uzupełniła powyższy wniosek, wpisując swoje imię i nazwisko i występując o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] na jej rzecz. Urząd Miasta nie podejmował jednak w tej sprawie żadnych czynności, aż do listopada 2010 r. Podczas jej wielokrotnych interwencji w Urzędzie Miasta w tej sprawie była zbywana lakonicznymi odpowiedziami, potem okazało się, że zagubiono akta i je odtwarzano. Decyzja została wydana dopiero w [...] r. Gdyby decyzję otrzymali jej rodzice w rok po złożeniu (tj. 2003 r.) przez nich wniosku (tak jak inne osoby) to otrzymałaby spadek z przekształconym prawem użytkowania wieczystego w prawo własności i nie byłoby niniejszej sprawy. Na skutek zaniedbań pracowników Wydziału Gospodarki Nieruchomościami decyzja o przekształceniu została wydana z dużym opóźnieniem, które skutkuje pozbawieniem jej uprawnienia przysługującego z mocy prawa, z którego mogłaby skorzystać gdyby wszystko odbyło się w przewidzianym prawem czasie. Fakt nie rozpatrzenia ww. wniosku w terminie nie może naruszać jej uprawnienia. Urząd Miasta stosuje przepisy obligujące ją do zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z pominięciem wyżej opisanej sytuacji faktycznej, co wskazuje na wybiórcze posługiwanie się faktami i okolicznościami korzystnymi dla Urzędu, pomijając w całości ww. fakty i okoliczności wskazane przez skarżącą. Nie bez znaczenia w sprawie są również zdarzenia zaistniałe w życiu skarżącej, które zmusiły ją do sprzedaży domu. W chwili śmierci rodzice skarżącej byli emerytami i nie posiadali zasobów finansowych. Pochłonęła je choroba nowotworowa mamy. W związku z tym, jako jedyna córka i następca prawny, podjęła decyzje o wzięciu kredytu hipotecznego w 2010 r. na remont tego domu. Kwota kredytu hipotecznego wynosiła [...] złotych i rozłożona została na 40 lat. W kwietniu 2012 r. u skarżącej również zdiagnozowano nowotwór złośliwy. Przeszła dwie operacje i cały czas jest pod opieka Szpitala Onkologicznego . Choroba przyczyniła się do rozpadu jej małżeństwa. Przymuszona sytuacją życiową, zdrowotną i materialna zdecydowała się za bezcen sprzedać dom, aby spłacić zaciągnięte długi i pokryć koszty leczenia onkologicznego. Koszty utrzymania domu, spłata kredytu i choroba, przerosły jej możliwości życiowe i finansowe. Mając na względzie powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Podała też, że w dniu 13 czerwca 2014 r. wystąpiła do Rady Miasta o odstąpienie od żądania zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm. dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma art. 4 ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 z późn. zm.; dalej powoływana jako ustawa) mówiący, że organ, który orzekał o przekształceniu i udzieleniu bonifikaty, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, po jej waloryzacji, jeżeli osoba na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przed upływem pięciu lat licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty za zgodą odpowiednio: wojewody, rady lub sejmiku. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, iż Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. orzekł o przekształceniu na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, przy ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości [...] zł po zastosowaniu bonifikaty w wysokości 85,71%, co stanowi kwotę [...] zł. W powyższej decyzji przytoczono treść art. 4 ust. 15 ustawy, zatem skarżąca treść powyższego przepisu i jego konsekwencje znała. W świetle przytoczonego przepisu art. 4 ust. 15 ustawy żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji, tj. zbycia nieruchomości przez osobę, na rzecz której dokonano przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności i udzielono bonifikaty w opłacie z tego tytułu, przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia. Wynika to jednoznacznie z zastosowanej przez ustawodawcę imperatywnej redakcji tego przepisu ("organ /.../ żąda zwrotu kwoty "...). Następuje to w drodze decyzji administracyjnej. Odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, o którym mowa w końcowej części tego przepisu winno również nastąpić w formie decyzji administracyjnej, lecz wydanej w odrębnym postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem strony, wskazującym na istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności uzasadniających odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. W zaskarżonej decyzji trafnie przywołano w tym zakresie stanowisko WSA w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2512/10, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W świetle powyższego podnoszone przez skarżącą w odwołaniu i w niniejszej skardze okoliczności nie mogą mieć prawnego znaczenia w tej sprawie, dotyczącej jedynie stwierdzenia prawnej konsekwencji określonego faktu, tj. sprzedaży nieruchomości, będącej przedmiotem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przy udzieleniu bonifikaty, przed upływem 5 lat. Kwestie związane z przesłankami uzasadniającymi odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty, jako należące do wskazanego wyżej odrębnego postępowania, nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 P.p.s.a., wobec tego nie mogą być tu rozważane i ocenione. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy Prezydent Miasta był natomiast zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji i przepis prawa, tj. art. 4 ust.15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie pozwalał mu na odstąpienie od jej wydania. Decyzja ta zatem odpowiada prawu, co stanowi podstawę do oddalenie skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.