II SA/Sz 699/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M. B. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz M. decyzją z dnia [...] Nr [...], Nr OS/11/2015, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 83 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013, poz. 627 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M.B., jako dzierżawcy działki nr [...] obręb [...] posiadającego zgodę właściciela Spółkę A., zgodnie z zawartą umową z dnia [...], odmówił M.B. zezwolenia na usunięcie z terenu ww. działki [...] sztuk drzew w tym, [...] sztuk drzew gatunek sosna i [...] sztuk drzew gatunek brzoza. Uzasadniając powyższą decyzję organ stwierdził, że wnioskiem z dnia [...] M.B. wniósł o wydanie zezwolenia na usunięcie z części działki nr [...],[...] sztuk drzew, w tym [...] sztuk drzew gatunek sosna i [...] drzew gatunek brzoza. Jako przyczynę zamierzonego usunięcia drzew wskazał zamiar przywrócenia jej charakteru rolniczego i takiego jej użytkowania. Decyzją z dnia [...] Burmistrz M. zezwolił wnioskodawcy na usunięcie drzew ustalając jednocześnie opłatę w wysokości [...] zł. Przedmiotowa decyzja została przez wnioskodawcę zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...] dokonano ponownych oględzin części działki [...] objętej wnioskiem. W wyniku oględzin stwierdzono, że część działki od strony drogi porośnięta jest typowymi samosiejkami w wieku do dwudziestu kilku lat, na których usunięcie wnioskodawca otrzymał zezwolenie Burmistrza M. decyzją z dnia [...]. Natomiast część działki o powierzchni ok.), 5 ha od strony jeziora i "kanału-rowu" porośnięta jest drzewami starszymi: brzoza i sosną, których wiek szacowany jest na 50-60 lat. Obie części działki rozgraniczone są "drogą lub przecinką". Mając na uwadze stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy organ uznał, że twierdzenia wnioskodawcy, że ta część działki była działką uprawną, której należy przywrócić charakter rolniczy, nie może stanowić dostatecznego uzasadnienia do wydania zezwolenia na wycięcie drzew w ilości określonej we wniosku. Część tej działki mimo, że w ewidencji gruntów figuruje jako "R - rola", nie jest działką rolną i na dzień dzisiejszy już takiej funkcji nie spełnia, a wiek drzew ją porastających wyklucza przywrócenie jej takiej funkcji. W odwołaniu od tej decyzji M.B. zarzucił: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego 2) naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a., 3) naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, 4) naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie uznania administracyjnego. Skarżący wskazał w odwołaniu, że drzewa powodują ogromne trudności w poprawnym i ekonomicznym wykonywaniu agrozabiegów na pozostałej części działki. Drzewa powodują wyłączenie 1/3 z całkowitej powierzchni działki pod uprawy. Uniemożliwiają pobieranie pożytków-plonów, jak i należnych dopłat z ARiMR do każdego ha uprawianej ziemi rolnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], numer [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Stwierdziło, że przedłożone akta administracyjne, przeprowadzone postępowanie, dokonane oględziny (art. 75 k.p.a.) oraz analiza zebranego materiału dowodowego dowodzą, że sporne drzewa nie kwalifikują się do wycięcia ze względów wskazanych w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, oględziny potwierdzają, że na części działki nr [...] (ok. 0,5 ha), od strony jeziora i kanału-rowu, większość rosnących tu drzew liczy 50-60 lat, a niektóre z nich są nawet starsze. Zadrzewionej części działki nie można uznać za działkę rolną, mimo, że w ewidencji gruntów figuruje jako rolna "R". Powinna być przez właściciela zaktualizowana w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartografii Starostwa Powiatowego w W. Przepis art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody zabrania likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Pozwala to stwierdzić, że ta część działki nie była uprawiana rolniczo, a ówczesny właściciel celowo pozostawił tę część działki jako nie uprawną. Nadto część działki sąsiaduje z oddziałem leśnym [...] Nadleśnictwa M., zaliczonym do lasów wodochronnych jeziora [...]. W świetle zaś art. 3 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach, za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków). Dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej (por.: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 132/12, LEXnr 1145729, Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2009 r., IVCSK 353/08, LEX nr 527250). W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, podkreślenia wymaga ważna okoliczność, że właścicielem działki nr [...] jest spółka A.. M.B. jest dzierżawcą przedmiotowej działki. Na mocy umowy dzierżawy wydzierżawiający (Spółka A.) oddała dzierżawcy (M.B.) przedmiotowe grunty do używania i pobierania pożytków na czas określony, tj. od dnia podpisania umowy do [...]. Nadto strony zgodnie postanowiły, że umowa zostaje zawarta pod warunkiem wydania przez właściwy organ zgody na wycinkę samosiejek, stosownie do łączącej strony umowy zlecenia (§ 2 umowy dzierżawy). W ocenie Kolegium, warunkowa umowa dzierżawy, zawarta na bardzo krótki okres, praktycznie kilka miesięcy, stawia pod znakiem zapytania podnoszony przez M.B. zamiar nadania nieruchomości rolnego charakteru i możliwość realizacji tego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Orzeczenie w przedmiocie usunięcia drzewa ma charakter uznaniowy i zależy od uznania organu, którego obowiązkiem jest dbałość o przyrodę, ochrona składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach. Organ orzekający musi się kierować w pierwszym rzędzie zasadami ogólnymi wskazanymi w K.p.a. a więc dążyć do załatwienia sprawy uwzględniając interes publiczny oraz słuszny interes strony (art. 7). W niniejszej sprawie o wydaniu zezwolenia na usunięcie drzew nie może zadecydować argumentacja strony skarżącej. W szczególności należy powołać art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, który wśród celów ochrony przyrody, wymienia ochronę walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, a ponadto art. 4 ust. 1 ustawy, według którego obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Z zestawienia treści tych regulacji wynika jednoznaczny wniosek, że zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako elementów przyrody, podlegającej ochronie prawnej. Decyzje administracyjne w tym przedmiocie, oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, pozostawiają organowi orzekającemu wolny wybór jednego z możliwych rozstrzygnięć. Nie oznacza to jednak możliwości dowolnego działania organu. Podjęcie określonego rozstrzygnięcia musi być poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym i oceną zebranego w tym postępowaniu materiału dowodowego pod kątem istnienia w rozpatrywanej sprawie ważnego interesu strony. Jeżeli takie postępowanie zostało przez organ przeprowadzone, a ocena zebranego materiału nie nosi cech dowolności to wybór możliwego rozstrzygnięcia należy wyłącznie do organu w granicach pozostawionego mu przez ustawodawcę uznania administracyjnego. Kolegium nie jest zatem władne ingerować w sferę samego uznania. Może tylko oceniać, czy organ dochodząc do określonego rozstrzygnięcia nie naruszył w istotny sposób przepisów o postępowaniu. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. Podjęte zostały wszelkie kroki aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny, mając na względzie interes społeczny. Powyższa decyzja została zaskarżona przez M.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący wniósł o: 1. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, 3. o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia skarżącej od uiszczenia opłaty od skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie uznania administracyjnego, w szczególności dowolność, brak porównania dóbr istotnych przy uznaniu, zachowanie podwójnych standardów oceny interesu społecznego i ważnego interesu strony; - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, które nie odnosi się do istoty odwołania i utrudnia instancyjną, sądową kontrolę postępowania; - art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżący zwrócił uwagę, że wydanie decyzji nastąpiło po wcześniejszym uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji. Pierwotnie organ I instancji wyraził zgodę na usunięcie drzew naliczając opłatę za ich usunięcie. Wydając pierwszą decyzję organ I instancji nie widział przeszkód w ich usunięciu, nie wskazywał na ich szczególną rolę dla ochrony środowiska, zgodził się z wnioskodawcą, iż ich usunięcie pozwoli na przywrócenie rolnego charakteru nieruchomości. W związku z nieprawidłowym naliczeniem opłaty za wycięcie drzew w kwocie ponad [...] złotych, decyzja z dnia [...] została przez SKO uchylona. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, będąc związanym co do niesłusznego obciążania wnioskodawcy opłatą, organ odmówił wydania pozwolenia na wycięcie drzew wskazując, iż decyzja w tym zakresie jest decyzją uznaniową i uznając dobro ochrony przyrody za nadrzędne nad interesem strony. Dopiero w sytuacji, gdy okazało się, że za wycięcie drzew nie można naliczyć opłaty, organ ponownie rozpoznając sprawę dostrzegł interes społeczny oraz wartość przyrodniczą drzew. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji nie odniósł się do tych podwójnych standardów moralnych, czy też różnego stopniowania dóbr prawnie chronionych przytaczając ogólniki o tym, iż decyzja ma charakter uznaniowy, a wnioskodawca jest dzierżawcą nieruchomości stanowiącej własność Spółki A., co zostało podkreślone przez Kolegium. Organ odwoławczy nie rozpoznał istoty odwołania. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zarówno ważny interes strony, jak i interes społeczny, są tożsame. Drzewa objęte wnioskiem znajdują się na nieruchomości rolnej. Nieruchomość winna być użytkowana zgodnie z przeznaczeniem. Okoliczność, iż zaniedbania właściciela oraz poprzednio obowiązujące przepisy prawa (umożliwiające wycięcie drzew do 5 lat bez zgody organu) doprowadziły do dzikiego zalesienia nieruchomości nie czynią z nieruchomości lasu. Nieruchomość rolna winna być wykorzystywana na cele rolne. Takiemu przeznaczeniu nieruchomości nie sprzeciwia się okoliczność, iż sąsiaduje ona (przez drogę) z lasami o charakterze wodochronnym. Jeżeli zatem nieruchomość nie jest nieruchomością leśną i nie została objęta szczególną formą ochrony to nie sposób uznać aby w interesie społecznym było dalsze wykorzystywanie nieruchomości w sposób sprzeczny z charakterem działki. Słuszny interes strony, słuszny interes właściciela czy też użytkownika nieruchomości nakazuje umożliwić usunięcie drzew, które niezależnie od ich wieku stanowią samoistne nasadzenia, sprzeczne z przeznaczeniem nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodało, że umowa dzierżawy została zawarta pod warunkiem wydania przez właściwy organ zgody na wycinkę samosiejek, stosownie do łączącej strony umowy zlecenia (§ 2 umowy dzierżawy). Podkreśliło, że właściwy organ nie wydał zgody na wycinkę samosiejek. W tej sytuacji umowa dzierżawy z [...] nie została zawarta. Strona skarżąca nie jest już dzierżawcą przedmiotowej działki. Odpadł cel umowy jakim było używanie i pobieranie pożytków na czas określony, tj. od dnia podpisania umowy do [...]. W ocenie Kolegium, M.B. nie przysługują żadne publiczne prawa podmiotowe do rzeczonej działki, na podstawie których to praw mógłby się domagać od organu I instancji udzielenia zgody na wycięcie drzew. W teorii polskiego prawa administracyjnego przyjmuje się, że publiczne prawo podmiotowe jest taką sytuacją obywatela (podmiotu administrowanego) ukształtowaną przez normę prawa administracyjnego (publicznego), w której obywatel ten (podmiot administrowany) może skutecznie domagać się czegoś od organu administracji publicznej lub może w sposób niekwestionowany przez tenże organ coś uczynić, realizując swój indywidualny interes. Otóż, zdaniem Kolegium, chęć przywrócenia działce rolnego charakteru i czerpania stąd korzyści w postaci dopłat z ARiMR do każdego ha uprawianej ziemi rolnej, nie daje M.B. bezwzględnego prawa podmiotowego do skutecznego domagania się od organu zgody na usunięcie drzew. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W pierwszej kolejności sąd zauważa, że aby sprawa została w sposób prawidłowy rozpoznana, a sąd posiadał możliwość dokonania wszechstronnej oceny przeprowadzonego postępowania administracyjnego, niezbędne jest wyczerpujące zgromadzenie akt sprawy, a tym przede wszystkim materiałów dowodowych. Art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) wskazuje, że wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać: 1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę posiadacza i właściciela nieruchomości albo właściciela urządzeń, o którym mowa w ust. 1 pkt 2; 2) tytuł prawny władania nieruchomością, z tym że wymóg ten nie dotyczy wniosku właściciela urządzeń, o którym mowa w ust. 1 pkt 2; 3) nazwę gatunku drzewa lub krzewu; 4) obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm; 5) przeznaczenia terenu, na którym rośnie drzewo lub krzew; 6) przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu; 7) wielkość powierzchni, z której zostaną usunięte krzewy; 8) rysunek lub mapę określającą usytuowanie drzewa lub krzewu w stosunku do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej nieruchomości. W aktach sprawy nie ma wniosku z dnia [...], który stanowił podstawę wydanych decyzji, jest natomiast wniosek z dnia [...], który nie był rozpatrywany, bowiem organ I instancji w piśmie z dnia [...] poinformował M.B., że uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji wydanej w dniu [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia powoduje, że przedmiotem rozpatrywania będzie wniosek złożony wcześniej, tj. z [...]. W aktach sprawy nie ma także ani decyzji Burmistrza M. z dnia [...], ani decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uchylającej tą decyzję. Sąd zwraca także uwagę, że protokół oględzin sporządzony w dniu [...]zawiera sformułowania budzące wątpliwości w związku ze sformułowaniami wydanych decyzji, a mianowicie stwierdza on: " rosnące na działce/.../ są starsze niż 20 lat. Drzewa różnorodne gatunek taki jak: sosna, brzoza, olcha." W decyzji mowa jest tylko o drzewach gatunku sosna i brzoza. Ponadto, w toku postępowania odwoławczego Kolegium pismem z dnia [...] zwróciło się do Burmistrza M., na podstawie art. 136 K.p.a., z prośbą o nadesłanie mapy przedmiotowego terenu z dokładnym umiejscowieniem wnioskowanych do wycinki drzew. Równocześnie Kolegium zażądało wyjaśnienia i rozważenia: - w aktach sprawy Kolegium nie dostrzegło zgody właściciela nieruchomości – Spółki A. - na wycinkę drzew, - czy M.B. ubiega się o zezwolenie na usunięcie drzew na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 86 ust. 1 pkt u. o o.p.). - czy chęć przywrócenia ziemi do dobrej kultury rolnej w celu jej uprawy stanowi przesłankę dostatecznie uzasadniającą wycięcie drzew. Czy rolnej uprawie tej działki rzeczywiście mogą przeszkadzać drzewa. W końcowej części tego pisma Kolegium stwierdziło: "Fakt, że właścicielem działki jest firma deweloperska może sugerować, że prawdziwy cel usunięcia drzew jest inny niż przywrócenie ziemi pod uprawy rolne. W tej sytuacji może lepiej byłoby gdyby od razu rozważać sprawę pod kątem możliwości jej zabudowy. W takim wypadku wydanie zezwolenia na wycinkę drzew, może być uzależnione od przesadzenia drzew lub krzewów w miejsce wskazane przez wydającego zezwolenie albo zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami, w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów (art. 83 ust. 3 u.o o.p.)." Zgodnie z art.136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis art. 136 określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione. Oznacza to, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje organ odwoławczy, który nie może jednak wykroczyć poza granice wyznaczone tym przepisem. W niniejszej sprawie, oznacza to między innymi, że organ odwoławczy mógł zlecić organowi I instancji uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie, ale nie dokonanie oceny zgromadzonych dowodów. Ocena taka bowiem wykracza poza ramy art.136 K.p.a. Dodać także należy, że zlecając uzupełnienie zebranych materiałów organ odwoławczy, nie może sugerować własnego stanowiska czy oceny. W aktach znajdują się kserokopie umów zawartych w dniu [...] przez Spółkę A. z M.B. - umowa dzierżawy i umowa zlecenia. Znajdują się także mapki i zdjęcia na których zaznaczone zostało położenie działki nr [...] , obręb [...], jednak nie wiadomo skąd pochodzą te mapy i kto i kiedy je sporządził. Aby dokumenty mogły zostać uznane za dowody w sprawie muszą być albo poświadczone przez uprawnione osoby za zgodne z oryginałem albo też winno z nich wynikać kto i kiedy dokument (mapę) sporządził. Mając na uwadze powyższe sąd stwierdził, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 76 i 77 § 1 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, uzupełnić materiał dowodowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.