II SA/Sz 7/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. ENEA Operator Spółka z o.o. w [...] Rejon Dystrybucji [...] zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na udostępnienie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], Gmina [...], w celu wymiany uszkodzonego słupa linii napowietrznej [...] kV. W uzasadnieniu wniosku Spółka podała, że została powiadomiona przez S.D. o uszkodzeniu jednej z dwóch żerdzi żelbetowych słupa linii napowietrznej [...] kV znajdującego się na jego posesji. Pomimo wielokrotnych próśb kierowanych do S.D. o umożliwienie wymiany uszkodzonego słupa na nowy takiej zgody nie uzyskano. Dalsze prośby o udostępnienie nieruchomości kierowane do S.D. przedłużają jedynie okres usunięcia usterki, która stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Decyzją z dnia [...], Starosta [...], na podstawie art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zezwolił ENEA Operator Spółka z o.o. w [...] na czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonej nr działki [...] stanowiącej własność S.D., położonej w obr. [...], gm. [...], na okres nie dłuższy niż [...] miesiące w celu dokonania wymiany uszkodzonego słupa linii napowietrznej [...] kV. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie przeprowadził rozprawę administracyjną przy udziale pełnomocnika wnioskodawcy ENEA Operator Sp. z o.o., właściciela nieruchomości S.D. oraz przedstawiciela osiedla. Na rozprawie S.D. złożył pismo wyjaśniające, w którym po raz kolejny przedstawił swoje stanowisko, żądając przebudowy istniejącej linii energetycznej w taki sposób, aby słup znajdował się tuż przy granicy jego nieruchomości a nie, jak dotychczas, w centralnym punkcie działki. Zaproponował Spółce ENEA, iż zarówno on jak i pozostali właściciele działek gotowi są ponieść koszt sporządzenia dokumentacji technicznej przebudowy linii energetycznej. Pełnomocnik Spółki ENEA wyraził gotowość do przeprowadzenia rozmów w sprawie przebudowy istniejącej linii. Jednak wobec dalszego sprzeciwu S.D. na wejście na jego nieruchomość celem wymiany uszkodzonego słupa, wycofał się z uprzedniego stanowiska o gotowości do prowadzenia rozmów w sprawie przebudowy napowietrznej linii energetycznej. Starosta uznał, że w sprawie spełniona została jedna z przesłanek określonych w art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Faktem jest, że zachodzi konieczność wymiany słupa linii kablowej [...] kV, gdyż w wyniku samoistnego uszkodzenia oraz braku należytej konserwacji znajduje się on w bardzo złym stanie technicznym, stwarzającym zagrożenie dla mienia i życia przebywających w jego okolicy osób i zwierząt. Na tę okoliczność zebrano materiał dowodowy w postaci zdjęć. W ocenie organu, zaistniała pilna konieczność wymiany słupa w celu zapobieżenia możliwości wystąpienia znacznej szkody polegającej na braku zasilania osiedla w energię elektryczną. Starosta zauważył, że nie ma możliwości przewidzenia występujących zjawisk atmosferycznych, tj. silnych wiatrów, burz, które są jednym z powodów złego stanu technicznego słupa. Od decyzji tej odwołanie złożył S.D. podnosząc, że działka na której stoi słup jest działką budowlaną, którą zamierza sprzedać. Niestety słup ten obniża bardzo jej wartość, a Zakład Energetyczny nie zgadza się na jego przesunięcie na granicę działki. Ponadto, Zakład Energetyczny nie wykazał się prawem do dysponowania działką na cele do których jest wykorzystywana a równocześnie nie zgodził się w zamian za korzystanie z działki na odstąpienie od naliczania kosztów przesyłu. S.D. zażądał od Spółki ENEA rekompensaty w wys. [...] zł za posadowienie słupa na środku jego działki. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda , działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Argumentując treść podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda, powołał się na treść art. 126 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że podstawą wydania zezwolenia w oparciu o ten przepis jest zaistnienie takich stanów, które nakazują natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do wystąpienia szkody. Muszą to być takie informacje, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania. W ocenie Wojewody, wniosek Spółki ENEA z [...]r. miał jedynie charakter hipotetyczny i wymagał potwierdzenia w toku postępowania dowodowego. Nie wystarczy samo twierdzenie wnioskodawcy o tym, że istnieje potrzeba wymiany uszkodzonego słupa linii napowietrznej i to w trybie pilnym. Potrzeba wejścia na cudzą nieruchomość musi być potwierdzona przekonującymi dowodami (np. ekspertyzą, opinią rzeczoznawcy, dokumentami potwierdzającymi awarię) zważywszy, że własność jest prawem chronionym Konstytucją RP. W tym zakresie materiał zdjęciowy jest niewystarczający. Wojewoda powołał się na to, iż S.D. wielokrotnie zawiadamiał pisemnie Rejon Energetyczny w [...] o stanie technicznym słupa, tj., że "w trzeciej dekadzie [...] r., w czasie burzy został uszkodzony słup elektryczny wysokiego napięcia typu V" oraz na pismo z dnia [...]r. S.D. wielokrotnie wyrażał wolę ugodowego załatwienia sprawy ze Spółką ENEA stawiając określone warunki. Wojewoda podkreślił, że prowadząc postępowanie należy mieć na uwadze, iż zastosowanie trybu określonego w art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowi "sankcji" za brak postępów w rokowaniach z właścicielem nieruchomości. ENEA Operator Spółka z o.o. w [...] złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej: - naruszenie art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie nie zachodzi nagła potrzeba zapobieżenia powstania znacznej szkody oraz uznanie, że brak zawarcia porozumienia pomiędzy Spółką ENEA a właścicielem nieruchomości stanowi przeszkodę do rozpoznania wniosku o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości, - naruszenie art. 75 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 kpa, polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie okoliczności faktyczne dotyczące nagłej potrzeby naprawienia słupa energetycznego nie zostały udowodnione, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci miedzy innymi wniosku ENEA Operator Sp. z o.o., oświadczeń S.D. oraz zdjęć fotograficznych uszkodzonego słupa stanowi wystarczającą podstawę do uznania powyższej okoliczności za udowodnioną. Wskazując na powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona pod kątem jej zgodności z prawem, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), doprowadziła Sąd do uznania, że skarga jest uzasadniona, bowiem wydając ją Wojewoda naruszył prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozstrzygnięcia stała się decyzja dotycząca wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości w oparciu o art. 126 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika to niewątpliwie z treści samej decyzji, choć w jej podstawie prawnej organ wskazał jedynie przepis o charakterze procesowym, tj. art. 138 § 2 kpa. W związku z tym, że ocenie Sądu poddana została tzw. decyzja kasacyjna, należało przede wszystkim ustalić, czy Wojewoda nie naruszył przepisu art. 138 § 2 kpa, uprawniającego organ odwoławczy do uchylenia się od dokonania ostatecznego rozstrzygnięcia kończącego sprawę w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 albo art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt I OSK 884/06, Lex nr 321129). Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż Wojewoda uznał, że zebrany przez [...] materiał dowodowy był niewystarczający do podjęcia decyzji o wydaniu Spółce ENEA zezwolenia, na podstawie art. 126 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na czasowe zajęcie nieruchomości S.D. w celu przeprowadzenia pilnej wymiany uszkodzonego słupa linii napowietrznej [...] kV i tym samy zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Za niewystarczające w tym zakresie Wojewoda ocenił [...] zdjęcia przedstawiające fragment linii napowietrznej i betonowy słup ją podtrzymujący oraz uzasadnienie wniosku o wydanie takiej decyzji. Przystępując do oceny zasadności argumentacji Wojewody w pierwszej kolejności należy podkreślić, że przedmiotem wniosku było wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości związane z nagłą potrzebą zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Jak słusznie zauważył Wojewoda, przesłanki wnioskowania i wydania zezwolenia na zajęcie nieruchomości w trybie art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami są zgoła odmienne od tych, które przewiduje art. 124 tejże ustawy. Zgodnie z art. 126 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może udzielić, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż [...] miesięcy. Musi wystąpić zatem nagła, realna potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Przy czym w określeniu "zapobieżenia powstaniu znacznej szkody" mieści się, m.in., działanie o charakterze prewencyjnym przed mogącą powstać, z dużą dozą prawdopodobieństwa, acz hipotetyczną, szkodą. Rację należy przyznać stronie skarżącej, iż przepisy nie wskazują na obowiązek zgromadzenia w tym zakresie specjalistycznej opinii. W określonych przypadkach oczywistość ryzyka powstania znacznej szkody nie wymaga posiadania szczególnych wiadomości i zawodowego, specjalnego przygotowania lecz dokonania oceny konkretnego stanu faktycznego z uwzględnieniem wiedzy i doświadczenia życiowego. Ze znajdujących się w aktach zdjęć wynika bezspornie, że jedna z żelbetowych nóg stanowiących konstrukcję A-owego słupa energetycznego jest uszkodzona. Na pewnym jej odcinku brakuje betonu, tym samym, niewątpliwie wytrzymałość konstrukcyjna słupa uległa osłabieniu. O istnieniu zagrożenia przewrócenia się słupa i w konsekwencji uszkodzenia części napowietrznej linii energetycznej, prócz wnioskującego zakładu energetycznego, wspominał wielokrotnie właściciel nieruchomości, na której słup został posadowiony i na której miałoby dość do jego wymiany. Również Starosta [...] nie miał wątpliwości w tym zakresie. Jednak Wojewoda dokonując oceny tak zebranego materiału dowodowego uznał go za niewystarczający. W takiej sytuacji mógł podjąć kroki celem jego uzupełnienia, lecz nie uczynił tego uchylając decyzję Starosty w całości i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu zasadnym staje się przypomnienie, że organ odwoławczy nie jest pozbawiony możliwości gromadzenia i przeprowadzania dowodów we własnym zakresie. Uprawnienie do wydania decyzji o treści przewidzianej w art. 138 § 2 kpa podyktowane musi być koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie składu orzekającego, taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wojewoda , uznając materiał zdjęciowy za nieprzekonujący mógł przeprowadzić oględziny w tym zakresie lub skorzystać z opinii specjalistycznej. Mógł również zlecić przeprowadzenie określonych czynności organowi I instancji na podstawie art. 136 kpa. Działań takich jednak zaniechał. Nie bez znaczenia dla krytycznej oceny stanowiska Wojewody jest również przedmiot sprawy zainicjowanej wnioskiem opartym na art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Już ze swej istoty sprawa taka winna być załatwiona i rozpatrzona w możliwie krótkim terminie, aby tym samym ewentualnie zapobiec wykazywanemu we wniosku prawdopodobieństwu powstania niebezpieczeństwa i wystąpienia znacznej szkody. Konieczność szybkiego działania w tego typu sprawach dostrzegł już sam ustawodawca przewidując w art. 126 ust. 2 nadanie decyzji, o której mowa w art. 126 ust. 1, rygor natychmiastowej wykonalności. Przekazywanie zatem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i tym samym procesowe przedłużanie postępowania wobec możliwości uzupełnienia we własnym zakresie materiału dowodowego i kompetencji organu odwoławczego do wydawania decyzji reformacyjno-merytorycznych, było niezasadne. Oczywiście uwadze Sądu nie uszedł również fakt, iż pogarszający się stan techniczny słupa następował już zapewne od pewnego okresu czasu i że niewątpliwie winą tego stanu rzeczy był brak działań zakładu energetycznego w zakresie bieżącej jego konserwacji i naprawy. O ile jednak dotychczas, być może stan techniczny słupa nie stwarzał realnego zagrożenia, o tyle jego pogorszenie mogło przybrać w pewnym momencie stan, który wyczerpywałby przesłanki do natychmiastowego podjęcia działań mających na celu zapobieżenie powstaniu znacznych szkód. Od dokonania takiej oceny organ odwoławczy jednak uchylił się. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 138 § 2 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku. O zasądzonych od organu na rzecz strony skarżącej kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na mocy art. 200 w/w ustawy.