II SA/Sz 7/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zakwalifikowania do uczestnictwa w Programie i zasadach udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z § 32 ust. 1 pkt 5 uchwały nr XIX/221/12 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim, po rozpatrzeniu odwołania D. C. (poprzednio S. – K.) od decyzji z dnia [...] r. znak: [...] wydanej przez Kierownika Działu Realizacji Pomocy Społecznej z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...]r., znak: [...]- utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...]r. znak: [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 8 ust. 1 i 3 – 13 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej a także § 7 ust. 1 pkt 4, § 8, § 18 ust. 1 pkt 3, § 21, § 22, § 24, § 28, § 36 uchwały nr XIX/221/2012 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie przyjęcia Programu i zasad udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją, orzeczono o zakwalifikowaniu D. S. – K. do uczestnictwa w Programie i zasadach udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją. Jednocześnie rozłożono 50 % zaległości w kwocie [...] zł na 60 rat a także orzeczono o umorzeniu po zrealizowaniu kontraktu socjalnego 50 % zaległości czynszowych oraz odsetek od zaległości czynszowych tj. [...] zł. Powyższa decyzja została następnie zmieniona decyzją z dnia [...] r., znak:[...] , wydaną z upoważnienia Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w ten sposób, że rozłożono 20 % zaległości w kwocie [...] zł na [...] rat oraz orzeczono o umorzeniu po zrealizowaniu kontraktu socjalnego 80 % zaległości z tytułu opłat czynszowych oraz odsetek od zaległości czynszowych, tj. [...] zł. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 104 § 1, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz § 8, § 32 ust. 1 pkt 5 uchwały nr XIX/221/2012 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie przyjęcia Programu i zasad udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją uchylono decyzję znak: [...] z dnia [...] r. w sprawie zakwalifikowania do uczestnictwa w Programie i zasadach udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że uchylenie opisanej wyżej decyzji stało się konieczne z uwagi na zaprzestanie przez D. S. – K. realizacji kontraktu socjalnego, tj. odmowę zamiany mieszkania na wskazany przez Biuro Przydziału i Zamiany Mieszkań S. TBS Sp. z o.o. lokal o mniejszym czynszu. Po rozpoznaniu odwołania D. S. – K. na powyższą decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję, wskazując, że organ powinien przeanalizować sytuację zdrowotną rodziny i stwierdzić czy odmowa przyjęcia lokalu była zasadna czy też nie. Zdaniem Kolegium, okoliczności wskazywane przez stronę, polegające na tym, że zaoferowane mieszkanie nie nadawało się do zamieszkania ze względu na dolegliwości domowników ([...] czy problemy z poruszaniem się) mają znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] r., znak [...] , wydaną przez Kierownika Działu Realizacji Pomocy Społecznej z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie art. 104 § 1, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz § 8, § 32 ust. 1 pkt 5 uchwały nr XIX/221/2012 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie przyjęcia Programu i zasad udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją ponownie uchylono decyzję znak: [...] z dnia [...] r. w sprawie zakwalifikowania do uczestnictwa w Programie i zasadach udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z warunkami realizacji programu oddłużeniowego po otrzymaniu propozycji zamiany mieszkania, w dniu 3 marca 2015 r. D. S. – K. zgłosiła się do Biura Przydziału i Zamiany Mieszkań, gdzie uzyskała informację o położeniu mieszkania, sposobie ogrzewania i wysokości czynszu, jednak odmówiła przyjęcia wskazanego do zamiany lokalu jak również jego obejrzenia. Organ wyjaśnił, że proponowane mieszkanie nie było przystosowane dla osób niepełnosprawnych, jednak jak wynika z opinii wydanej przez STBS, istniała techniczna możliwość przebudowy lokalu i instalacji uwzględniając niezbędne wymagania dla takich osób w rodzinie poprzez wykonanie projektu i uzyskanie pozwolenia na budowę. Po ponownym przeanalizowaniu zebranego materiału organ stwierdził, że odmowa przyjęcia lokalu była bezzasadna i przyczyniła się do utraty możliwości uzyskania pomocy oddłużeniowej zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 5 uchwały nr XIX/221/2012 Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie przyjęcia Programu i zasad udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją. W odwołaniu od powyższej decyzji D. C. (poprzednio S. – K.) podniosła, że obecnie zajmowany przez nią lokal został przystosowany do potrzeb osoby głęboko niepełnosprawnej. Jej ojciec porusza się samodzielnie po mieszkaniu wspierając się laską jednak nie wykonuje samodzielnie czynności pielęgnacyjnych. W myciu, wycieraniu i ubieraniu pomaga mu mama skarżącej, przy czym musi być obecna przy myciu, bowiem traci on równowagę i przewraca się. Na potrzeby ojca w łazience zostały zamontowane uchwyty oraz krzesło, a w toalecie uchwyty. Skarżąca podkreśliła, że jej rodzina nie jest w stanie ponieść kosztów remontu zaproponowanego jej mieszkania. Zwróciła także uwagę na trudności z przystosowaniem mieszkania do likwidacji piecowego ogrzewania, przy czym jest to, w jej ocenie, konieczne z uwagi na choroby, na które cierpi jej ojciec ([...]). Zdaniem skarżącej proponowane jej mieszkanie na I piętrze, z piecami to "zdecydowanie złe warunki dla życia chorego człowieka". Opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że decyzje wydane przez Dyrektora Ośrodka, w sytuacji zaprzestania postanowień kontraktu, nie mają charakteru uznaniowego, co powoduje, że Dyrektor Ośrodka uchyla decyzję dotyczącą uczestnictwa w Programie. Z akt sprawy jasno wynika, że w dniu 4 listopada 2014 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zawarł z odwołującą kontrakt socjalny, na mocy którego zobowiązała się ona do dokonania zamiany mieszkania na lokal wskazany przez Biuro Przydziału i Zamiany Mieszkań. Kontrakt skarżąca podpisała osobiście, co pozwala sądzić, że zaakceptowała określone w nim warunki. Kolegium zwróciło uwagę, że w dniu 3 marca 2015 r. Biuro Przydziału i Zamiany Mieszkań zaproponowało stronie zamianę mieszkania na lokal przy ul. [...], jednak odmówiła jego odebrania, jak również jego obejrzenia. Fakt ten spowodował, że strona nie wywiązała się z kontraktu, co z kolei uzasadniało uchylenie decyzji z dnia 24 listopada 2014 r. W niniejszej decyzji organ przeanalizował sytuację rodzinną i zdrowotną członków rodziny odwołującej się pod kątem możliwości zamieszkania w mieszkaniu przy ul. [...] i ustalił, że jest możliwość jego dostosowania dla osób niepełnosprawnych. Ponadto wskazał, że wysokość czynszu za wymieniony wyżej lokal wynosiłaby [...] zł i byłaby znacznie niższa niż za lokal, który rodzina strony obecnie zajmuje, a który wynosi [...] zł. Biorąc pod uwagę treść odwołania i opisane przez odwołującą się okoliczności dotyczące sytuacji zdrowotnej jej rodziny, Kolegium wyjaśniło, że może ona zwrócić się z wnioskiem o ponowne przystąpienie do programu pomocy osobom zagrożonym eksmisją, negocjując warunek kontraktu socjalnego w taki sposób, aby zamiana mieszkania przewidywała dostosowanie go do wymagań osób niepełnosprawnych. D. C. powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o "pozytywne rozpatrzenie jej skargi". W uzasadnieniu skargi wskazała, że podpisała kontrakt z zapisem mówiącym o konieczności zamiany lokalu na lokal wskazany przez Biuro Zamiany Mieszkań ponieważ wyjaśniono jej, że zapis ten stanowi jedynie rodzaj zabezpieczenia TBS-u w przypadku gdyby przestała wnosić opłaty na bieżąco oraz spłacać zadłużenie. Skarżąca ponownie opisała stan zdrowia członków jej rodziny oraz wyjaśniła w jaki sposób aktualnie zajmowane przez rodzinę mieszkanie zostało przystosowane na potrzeby jej niepełnosprawnego ojca. Podniosła, że od czasu kiedy jej rodzina przystąpiła do programu oddłużeniowego i podpisała pierwszy kontrakt socjalny ani raz nie spóźniła się z uiszczeniem ani opłat bieżących ani zaległych. Zaznaczyła, że jej rodzina chciałaby spłacić powstałe zadłużenie, jednak uiszczenie jednorazowo kwoty [...] zł nie jest możliwe gdyż nie stać ich na to. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. W myśl art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stwierdzenie przez sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga okazała się uzasadniona, albowiem organ odwoławczy naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2016 r., poz. 23), tj. art. 15, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Doszło bowiem do utrzymania w mocy decyzji wydanej na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Stargardzie Szczecińskim nr XIX/221/2012 z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie przyjęcia Programu i zasad udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2012 r., poz. 1998), która została podjęta bez podstawy prawnej. W konsekwencji - samą decyzję (wydaną – nie jak wskazano w zaskarżonej decyzji – przez Prezydenta Miasta , lecz przez Kierownika Działu Realizacji Pomocy Społecznej z upoważnienia Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej) należy uznać za wydaną bez stosownego upoważnienia. Jako podstawę prawną wydania opisanej wyżej uchwały Rady Miejskiej w S. wskazano art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej w związku z art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Pierwsza z powołanych wyżej ustaw przewiduje w art. 17 ust. 2 oraz art. 110 ust. 10 upoważnienie dla właściwego organu gminy – rady gminy – do wydania aktu o charakterze planistycznym, programowym. W granicach wynikającego z powyższych przepisów ustawy pomocy społecznej, organ gminy władny jest podjąć uchwałę, która w treści swej nie może zawierać przepisów powszechnie obowiązujących, nakładających na szerszy krąg podmiotów obowiązki, bądź decydujących o zakresie uprawnień, stanowiących konkretyzację odpowiedniego upoważnienia ustawowego w konkretnej materii. Powołane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej należy zatem traktować jako samodzielną podstawę do utworzenia przez radę gminy aktów programowych, wyznaczające kierunki działania jednostki samorządu terytorialnego w ramach realizacji zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej i mają one charakter wewnętrzny. Ustawa nie charakteryzuje bliżej przedmiotowych programów, wynika z niej jedynie, że treścią programów mają być sprawy z zakresu pomocy społecznej. Akt tej rangi może być zatem adresowany do takiego podmiotu, który jest organizacyjnie podporządkowany organowi wydającemu akt i może kształtować sytuację prawne jedynie takiego podmiotu. Z kolei w drugiej z powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały ustaw tj. ustawie o finansach publicznych przewidziano w przepisie art. 59 ust. 2 upoważnienie dla organu stanowiącego samorządu terytorialnego – rady gminy – do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w postaci umorzenia, odroczenia spłaty bądź rozłożenia na raty należności pieniężnych mających charakter należności cywilnoprawnych, przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jednostkom jej podległym. Zawarta w art. 59 ustawy o finansach publicznych delegacja wyrażająca zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w decydowaniu o dochodach własnych tych jednostek upoważnia organ stanowiący gminy do podjęcia uchwały, która określa postępowanie w sprawach wymienionych w tym przepisie i daje tym samym podstawę do utworzenia aktu prawa miejscowego, ustanawiającego szczegółowe zasady udzielania ulg. Niewątpliwie akt prawa miejscowego, z uwagi na konstrukcję normy upoważniającej musi zawierać normy o charakterze powszechnie obowiązującym, zawierające postanowienia nakładające na szerszy krąg odbiorców- zdefiniowanych przepisem – konkretne obowiązki, bądź modyfikujące ich uprawnienia. Treść wskazanej wyżej uchwały z dnia 26 czerwca 2012 r. oraz norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania wskazuje na to, że przy podejmowaniu uchwały doszło do wymieszania delegacji ustawowych do wydania aktów. Pomijając okoliczność, że realizacja dwóch różnych upoważnień ustawowych w jednym akcie nie jest praktyką właściwą, należy zwrócić uwagę, że wydana uchwała nie wypełnia żadnego z nich w wymaganym prawem stopniu, przez co jest aktem wydanym bez podstawy prawnej. Podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2016 r. (sygn. akt I OSK 2742/15) należy wskazać, że art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) stanowią, każdy z nich z osobna, odpowiednio podstawę prawną do tworzenia przez radę gminy określonego typu aktów polityki administracyjnej. Akty polityki gminy wskazują w jaki sposób gmina może w najlepszym, optymalnym stopniu wykorzystać posiadane zasoby i instrumenty prawne do realizowania celów i zadań wskazanych w ustawie o pomocy społecznej. Akty polityki administracyjnej są zaadresowane do podmiotów znajdujących się w prawnych organizacyjnych więzach z gminą, tj. do jej organów i gminnych jednostek organizacyjnych. Podstawy prawne do wydawania aktów polityki administracyjnej nie są zatem podstawą do tworzenia aktu prawa miejscowego, a akt wydany na ich podstawie nie powinien być zatem publikowany, nie jest adresowany do podmiotów spoza administracji i nie powinien się wypowiadać w przedmiocie uprawnień i zakresów obowiązków podmiotów usytuowanych poza administracją publiczną. Natomiast treść art. 59 ust. 1 – 4 ustawy o finansach publicznych wskazuje, że upoważnienie prawotwórcze zawarte w tym przepisie jest samodzielne i dotyczy generalnie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym. Nawet gdyby przyjąć, że sporna uchwała rady gminy wyczerpuje w pewnym zakresie treść upoważnienia, o którym jest mowa w art. 59 ustawy o finansach publicznych to przez sprzężenie tej treści w celu uzyskania wzorca normatywnego (wzoru powinnego zachowania się) z treścią adekwatną dla programu, który nie jest aktem prawa – powoduje, że akt ten należy uznać za wadliwy. Należy też zaznaczyć, że kwestie przekazane organowi stanowiącemu w ramach upoważnienia wynikającego z przepisu art. 59 ustawy o finansach publicznych po pierwsze wymagają kompleksowej regulacji, w zakresie należności cywilnoprawnych, które z istoty rzeczy nie ograniczają się li tylko do zaległości z tytułu opłat czynszowych, po drugie w ramach tej delegacji nie przekazano organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do upoważnienia Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie ulg dotyczących należności, o których mowa w zaskarżonej uchwale. Analogiczne stanowisko zajął m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 26 maja 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 631/10. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nie był upoważniony do wydania decyzji z dnia 13 lipca 2015 r., uchylającej decyzję z dnia 12 listopada 2014 r. w sprawie zakwalifikowania skarżącej do uczestnictwa w Programie i zasadach udzielania pomocy osobom zagrożonym eksmisją. Kolegium powyższego uchybienia nie dostrzegło, przyjmując błędnie w zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie z dnia 13 lipca 2015 r. zostało wydane przez Prezydenta Miasta Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną Sądu oraz wskazania co do braku możliwości wydania decyzji w omawianym zakresie przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie przepisów powołanych przez organy obu instancji. Organ winien zatem rozważyć, czy wydanie takiej decyzji jest możliwe na podstawie innych uregulowań, a jeśli tak to jakich. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.