II SA/Sz 700/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2005 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie I. u c h y l a zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...]r. znak [...] w części dotyczącej pkt 3 tej decyzji ustalającego termin wniesienia dodatkowej opłaty rocznej oraz uchyla pkt 3 wymienionej decyzji Prezydenta Miasta, II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu, IV. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Syndyka Masy Upadłości Przedsiębiorstwa E. kwotę [...]tytułem zwrotu kosztów postępowania . Na podstawie umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia [...] r. zawartej w formie aktu notarialnego numer [...]Gmina Miasto oddała Przedsiębiorstwu "K." Spółce z o.o. w [...]w użytkowanie wieczyste nieruchomość w obrębie numer [...], składającą się z działek gruntu od numeru [...]do [...]o łącznej powierzchni [...], stanowiącą własność Gminy Miasto, położoną w [...]przy ulicy [...]z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. W § 6 ust. 5 umowy użytkownikowi wieczystemu gruntu określono obowiązkowy termin rozpoczęcia zabudowy (wybudowanie fundamentów) w okresie [...]lat oraz zakończenia budowy (stan surowy zamknięty) w terminie [...]lat licząc od dnia zawarcia umowy. Zgodnie z takim ustaleniem termin rozpoczęcia budowy upływał z dniem [...]r., zaś termin jej zakończenia - z dniem [...]r. W dniu [...]r. spółka "K." zbyła przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonych przy ul. [...] na rzecz Przedsiębiorstwa "E." Spółki z o.o. w [...], z zachowaniem obowiązujących terminów zabudowy nieruchomości. Na wniosek spółki "E." Prezydent Miasta wyznaczył stronie dodatkowy termin rozpoczęcia zabudowy do dnia [...]r. Użytkownik wieczysty nie dotrzymał również tego dodatkowego terminu rozpoczęcia zabudowy gruntu, wobec czego Prezydent Miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) decyzją z dnia [...]r. obciążył spółkę "E." dodatkową opłatą roczną w wysokości [...]zł, stanowiącą [...]% wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania strony uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zalecając rozważenie wszystkich okoliczności podnoszonych przez Spółkę, zwłaszcza dotyczących przyczyn niezachowania wymaganych terminów zabudowy nieruchomości. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji stwierdził, że działania strony od dnia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nie doprowadziły do rozpoczęcia zabudowy, a spółka dopiero w [...] r. zleciła wykonanie badań technicznych podłoża, uzyskała informacje z jednostek branżowych w sprawie wykonania przyłączy oraz zakupiła projekty budowlane. Prezydent nie uwzględnił więc wniosku spółki "E." o kolejne przedłużenie terminu zabudowy terenu na tej podstawie, uznając, że strona nie wykazała okoliczności niezależnych od niej, tj. przez nią niezawinionych, które spowodowały utrudnienia w rozpoczęciu prac budowlanych. W związku z niedotrzymaniem terminu rozpoczęcia zabudowy Prezydent Miasta, na podstawie art. 63 ust. 2, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzją nr [...]z dnia [...]r., znak [...], naliczył spółce "E." dodatkową opłatę roczną w wysokości [...] % wartości nieruchomości określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu rozpoczęcia zabudowy, w wysokości [...]zł. Odwołując się od tej decyzji spółka "E." podniosła, że organ I instancji błędnie naliczył wysokość dodatkowej opłaty rocznej, bowiem - zdaniem spółki - kwota [...]zł, przyjęta przez organ za podstawę wyliczenia opłaty dodatkowej, nie stanowi wartości przedmiotowej nieruchomości, lecz cenę działek gruntu, na co wskazuje § 4 umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia [...]r. Zdaniem spółki wartość nieruchomości została określona w § 12 ww. umowy, według którego wartość przedmiotu umowy ustalono na kwotę [...]zł, a tym samym wysokość dodatkowej opłaty rocznej, stanowiąca [...]% wartości nieruchomości gruntowej, powinna wynosić kwotę [...]zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 63 ust. 2, 3, i 4 oraz art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania spółki "E." utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wysokość dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o której mowa w art. 63 ust. 2, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynosi [...] % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Wobec tego, iż w § 6 ust. 5 umowy o ustanowieniu wieczystego użytkowania zawartej w dniu [...]r. wieczysty użytkownik zobowiązał się rozpocząć budowę w okresie [...]lat i zakończyć ją w terminie [...]lat od dnia zawarcia umowy, terminy te wiążą także następców prawnych użytkownika wieczystego. Odnosząc się do kwestii podstawy wyliczenia dodatkowej opłaty organ odwoławczy stwierdził, że w § 4 ww. umowy z dnia [...]r. określono, iż cena działek gruntu od numeru [...]do numeru [...]ustalona w drodze rokowań po uprzednim przeprowadzeniu [...]przetargów wynosi łącznie [...]zł. Od tej ceny ustalone zostały w umowie opłaty roczne za użytkowanie wieczyste, stanowiące [...] % ceny działek gruntu osiągniętych w rokowaniach. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość dodatkowej opłaty rocznej, obciążając stronę kwotą [...]zł, tj. [...]% od wartości [...]zł. Niesłusznie zatem – zdaniem organu odwoławczego – spółka "E." powołuje się na zapis § 12 wymienionej umowy o treści: "wartość przedmiotu umowy została określona przez strony na sumę [...]złotych", który według spółki powinien stanowić podstawę ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Z treści tego postanowienia wynika bowiem, że podana kwota dotyczy wartości przedmiotu umowy, tj. sprzedania Przedsiębiorstwu "K." Spółce z o.o. w [...]prawa użytkowania wieczystego działek gruntu od numeru [...]do [...]. Jest to zatem cena nabytego prawa użytkowania wieczystego, a nie wartość nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste. Organ odwoławczy uznał też, że organ I instancji wszechstronnie zebrał i zbadał zebrany w sprawie materiał dowodowy, bowiem faktem bezspornym w sprawie i nie kwestionowanym przez stronę jest to, że dodatkowy termin rozpoczęcia zabudowy nieruchomości ostatecznie upłynął z dniem [...]r., a niedotrzymanie terminu rozpoczęcia zabudowy nie wynika z przyczyn niezawinionych przez stronę, lecz świadczy o braku należytej staranności w rozpoczęciu zabudowy. Nałożenie więc w takiej sytuacji dodatkowej opłaty rocznej było uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Przedsiębiorstwo "E." Sp. z o. o. w [...]wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o ustalenie, że wartość przedmiotowej nieruchomości stanowiąca podstawę do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej wynosi [...]zł, a w konsekwencji orzeczenie o naliczeniu dodatkowej opłaty rocznej w łącznej kwocie [...]zł, stanowiącej [...]% wartości nieruchomości gruntowej. Decyzjom organów obu instancji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ustalenie wartości nieruchomości stanowiącej podstawę do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wskazana w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji kwota [...]zł jest tylko i wyłącznie ceną nabycia działek gruntu, na co wskazuje § 4 umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia [...]r., natomiast wartość nieruchomości została przez strony umowy ustalona w § 12, który wyraźnie stanowi, że "wartość przedmiotu umowy została określona przez strony na sumę [...]złotych". Zdaniem skarżącej, ta właśnie kwota powinna stanowić podstawę do wyliczenia dodatkowej opłaty rocznej, która w związku z tym powinna wynosić [...]zł, tj. [...] % wartości nieruchomości gruntowej. Ponadto zdaniem skarżącej, kwota [...]zł w sposób rażący odbiega od rzeczywistej, rynkowej wartości przedmiotowej nieruchomości i także z tego powodu nie może ona stanowić podstawy do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...]r. Syndyk Masy Upadłości Przedsiębiorstwa "E." Sp. z o. o. w [...]powiadomił Sąd o ogłoszeniu w dniu [...]r. upadłości Spółki z opcją likwidacji jej majątku oraz o wstąpieniu syndyka do niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta w części nie odpowiada prawu. W myśl art. 62 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą", w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Ustawa określa również, że za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym (art. 62 ust 3). W razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej (w tym terminu przedłużonego na wniosek użytkownika wieczystego lub terminu dodatkowego) w myśl art. 63 ust. 2 ustawy mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II ustawy. Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2, wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. Opłaty dodatkowe ustala właściwy organ w drodze decyzji (art. 63 ust. 4). Odnosząc przytoczony stan prawny do ustalonego w sprawie stanu faktycznego uznać należy, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ustalenie wartości nieruchomości stanowiącej podstawę do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej nie są zasadne. Zgodnie bowiem z tym przepisem dodatkową opłatę roczną z tytułu niedotrzymania terminu zabudowy ustala się od wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Z przepisu tego wynika zatem, iż podstawę do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej stanowi wartość nieruchomości gruntowej określona na dzień ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste za pierwszy rok tego użytkowania. Podstawa ta nie ulega zmianie w razie ewentualnego wzrostu albo spadku wartości (rynkowej) nieruchomości w trakcie trwania użytkowania wieczystego. W sprawie niniejszej wartość nieruchomości gruntowej oddanej przez Gminę Miasto w użytkowanie wieczyste ustalona została w drodze rokowań z użytkownikiem wieczystym, tj. Spółką "K." (po uprzednim przeprowadzeniu dwóch przetargów), i określona została w § 4 umowy z dnia [...]r. dla każdej z [...] działek gruntu, łącznie na sumę [...]zł. Nie ulega wątpliwości, iż określenie w umowie, iż jest to "cena działek gruntu", oznacza właśnie "wartość" nieruchomości, gdyż zgodnie z podstawową zasadą ekonomii, cena jest to wartość towaru wyrażona w pieniądzu. Bezsporne jest też w sprawie, iż to właśnie ta wartość stanowiła podstawę do ustalenia w omawianej umowie opłat za pierwszy rok (i wszystkie następne lata) użytkowania wieczystego, co wynika jednoznacznie ze zdania drugiego § 4 umowy. W związku z tym za chybiony należy uznać zarzut skarżącej, że wartość ta nie odpowiada wartości rzeczywistej, rynkowej nieruchomości, bowiem ustawodawca w wymienionym przepisie art. 63 ust. 3 ustawy nie wskazuje na wartość rynkową nieruchomości, lecz na wartość nieruchomości określoną dla ustalenia opłaty za użytkowanie wieczyste. Wartość ta co do zasady odpowiada wartości rynkowej nieruchomości, skoro biorący nieruchomość w użytkowanie wieczyste zaakceptował taką wartość (cenę) nieruchomości. Nie ma więc żadnej potrzeby dodatkowego ustalania "rzeczywistej wartości rynkowej" nieruchomości, w celu określenia dodatkowej opłaty z tytułu niedotrzymania terminu zabudowy nieruchomości gruntowej. Należy też zauważyć, że w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste wartość (cena) tej nieruchomości nie stanowi "wartości przedmiotu umowy", przedmiotem takiej umowy nie jest bowiem zbycie nieruchomości (rzeczy) lecz ustanowienie (oddanie) przez właściciela nieruchomości (Skarb Państwa lub gminę) na rzecz użytkownika wieczystego prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Wartością przedmiotu takiej umowy jest zatem wartość prawa użytkowania wieczystego, która może w sposób istotny odbiegać od wartości nieruchomości na której ustanowiono to prawo. Nie można więc podzielić poglądu skarżącej Spółki, iż podstawę do ustalenia wartości opłaty dodatkowej rocznej powinna stanowić określona w § 12 umowy z dnia [...]r. wartość przedmiotu umowy ([...]zł) - takie ustalenie opłaty dodatkowej w sposób oczywisty naruszałoby powoływany przepis art. 63 ust. 2 ustawy. Wobec wykazania przez organy obu instancji, iż niedotrzymanie przez skarżącą terminu rozpoczęcia zabudowy nastąpiło z przyczyn obciążających skarżącą, bowiem w okresie kilku lat nie podjęła ona działań, które w sposób realny mogły doprowadzić do rozpoczęcia zabudowy nieruchomości, obciążenie skarżącej Spółki dodatkową opłatą roczną i sposób jej ustalenia są zgodne z prawem i w tym zakresie zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. Wychodząc jednak poza zarzuty skargi należało stwierdzić, że ustalenie w decyzji organu I instancji terminu wniesienia dodatkowej opłaty rocznej "na 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna" (pkt 3 decyzji) oraz utrzymanie w mocy decyzji w tej części przez organ odwoławczy nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 1 ustawy "obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji", natomiast zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu "opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku". Wobec takiego brzmienia przepisów uznać należy, że ustawodawca ustalił zarówno początek okresu, za który należy ponosić opłatę dodatkową, jak i terminy płatności takich opłat. Wprawdzie ani decyzja organu I instancji ani decyzja ostateczna nie wskazują, którego roku dotyczy naliczona dodatkowa opłata roczna, to jednak wobec faktu, iż obowiązek jej ponoszenia wynika z ostatecznej decyzji administracyjnej (i to mającej charakteru uznaniowy), przyjąć należy, że w sytuacji – jak w sprawie niniejszej – w której decyzja taka stała się ostateczna w roku następnym po roku, w którym upłynął termin zagospodarowania, obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej powstanie z dniem 1 stycznia roku następnego, tj. w sprawie niniejszej z dniem [...]r. Takie rozwiązanie stanowi ponadto analogię do uregulowania zawartego w art. 71 ust. 4 zdanie drugie ustawy, zgodnie z którym "opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego". Ustalenie zatem przez organ I instancji (utrzymane w mocy przez organ odwoławczy) terminu wniesienia dodatkowej opłaty rocznej "na 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna" jest niezgodne z art. 64 ustawy i dlatego w tej części należało uchylić decyzje obu instancji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 206 tejże ustawy.