II SA/Sz 700/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do pobierania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych i zwrot niesłuszbie pobranej kwoty. I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...], II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Aresztu Śledczego w na podstawie § 2, 3 i 4 zarządzenia Nr 49/96/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 września 1996 r. w sprawie określenia wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych będących w administracji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz opłat dodatkowych a także zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych za inne lokale mieszkalne, za które funkcjonariusze są obowiązani opłacać czynsz przyznana została K. K. z dniem [...] r. różnica w opłatach czynszowych we wskazanej w decyzji kwocie. Kolejno w latach [...] dokonywano korekty tej różnicy w dokumencie pod nazwą: "Obliczenie należności z tytułu różnicy w opłatach czynszowych, a w latach następnych Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] wydał decyzje Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...], Nr [...], Nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] cofnął K. K. – z dniem [...] r. - uprawnienie do dalszego pobierania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych i zobowiązał do zwrotu niesłusznie pobranej kwoty w wysokości [...] zł. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano w niej art. 104 Kpa, art. 95 ust.2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761) oraz § 1 ust.1 i § 3 ust.6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych ( Dz. U. Nr 99, poz. 897). W uzasadnieniu tej decyzji dyrektor AŚ w [...] ustalił, że decyzją własną z dnia [...] r. zrzekł się dyspozycji lokalu mieszkalnego zajmowanego przez K. K., co umożliwiło rozpoczęcie procedury wykupu tego lokalu. W dniu [...] r. K. K. zawarł umowę notarialną, na podstawie której stał się właścicielem zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z tą chwilą utracił prawo do dalszego pobierania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych ( § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia). Na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego Przez K. K. w celu ustalenia jego prawa do równoważnika pieniężnego za remont przedmiotowego lokalu, Areszt Śledczy w [...] powziął wiadomość o zmianie stanu prawnego tego lokalu. Organ wskazał dalej, że zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 6 cyt. rozporządzenia osoba uprawniona, której przysługuje zwrot różnicy w opłatach czynszowych, jest obowiązana powiadomić właściwą jednostkę organizacyjną Służby Więziennej o każdej zmianie mającej wpływ na wypłatę świadczenia i wobec powyższego żądanie zwrotu nadpłaty (szczegółowo wyliczonej) różnicy opłat czynszowych uznał za zasadne. K. K. w odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części zobowiązującej Go do zwrotu niesłusznie wypłaconej kwoty podnosząc, że kwota ta nie jest niesłusznie pobrana tylko niesłusznie wypłacona. Wyjaśnił, że Areszt Śledczy zrzekając się dyspozycyjności lokalu w decyzji z dnia [...] r. powinien go pouczyć co powinien uczynić w przypadku wykupu lokalu. O tym, ze lokal wykupił, powiadomił organ w [...] r. składając oświadczenie mieszkaniowe. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kpa, art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 1 ust.1, § 3 ust. 1 i § 3 ust.6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej i opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99, poz. 897), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy poczynił tożsame ustalenia faktyczne jakich dokonał organ I instancji. Odnosząc się do odwołania stwierdził, powołując się na treść § 3 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r., że K. K. nie dopełnił obowiązku wynikającego z tego przepisu, co powoduje, że wypłacona od [...] do [...] r kwota nie przysługiwała zainteresowanemu i podlegała zwrotowi. K. K. w skardze do sądu administracyjnego rozbudował argumentację podniesioną w odwołaniu, akcentując brak należytego pouczenia oraz nie podjecie przez organ stosownych działań w [...] r. po tym jak złożył oświadczenie mieszkaniowe. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz o zmianę decyzji organu I instancji i o zwolnienie od obowiązku zwrotu niesłusznie pobranej kwoty. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec treści złożonego przez skarżącego wniosku wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania właściwych organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu spraw, a zatem nie wydaje wyroków o charakterze reformacyjnym, nie przyznaje uprawnień, nie zwalnia od obowiązków. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo eliminuje wadliwy akt z obrotu prawnego – w zależności od rodzaju naruszenia- poprzez uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). W niniejszej sprawie zaistniała taka właśnie konieczność wyjścia poza zarzuty i wnioski skargi. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła bowiem do uwzględnienia skargi, ale z przyczyn innych niż zostały podniesione w jej zarzutach. Jak wynika to z decyzji organów obu instancji, jako podstawę prawna przyjętej przez organy orzekające decyzyjnej formy załatwienia sprawy powołano w zakresie procedury art. 104 Kpa, zaś jako materialną podstawę organy wskazały art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 i § 3 ust. 3 i 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej i opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 99, poz. 897). Tymczasem z żadnej z wyżej wskazanych podstaw prawnych nie wynika forma decyzyjnego załatwienia sprawy zarówno przyznania zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, jak i wstrzymania, bądź cofnięcia uprawnienia do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, a także zobowiązania uprawnionego do zwrotu nienależnie pobranego zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Rozważając powyższą kwestię pamiętać bowiem trzeba, że treść art. 104 § 1 Kpa, który stanowi: " Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej" nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do załatwienia konkretnej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Przepis ten bowiem "odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie" ( por. wyrok NSA z dnia 17 .12. 1985 r., sygn. akt III SA 988/85; OSPiKA 1987, Nr 5-6, poz. 116). Zachodzi zatem konieczność zachowania pewnej kolejności analizy przepisów prawnych, gdyż najpierw konieczne jest ustalenie, czy dla załatwienia konkretnej sprawy właściwy jest organ administracji publicznej, a następnie czy istnieje podstawa prawna do wydania w niej decyzji administracyjnej, czy też powinna być w tej sprawie zastosowana jakaś inna prawna forma działania ( np. czynność materialno-techniczna). W związku z powyższym, należy na wstępie zauważyć, iż wskazana ustawa o Służbie Więziennej w swych przepisach w ogóle nie reguluje zagadnienia zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Kwestie mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej uregulowane zostały w Rozdziale 6 (art. 85-95) poprzez określenie prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego i prawnych form jego realizacji (przydział lokalu mieszkalnego, równoważnik pieniężny z remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego). W przepisach tych brak jest jakiegokolwiek uregulowania zasad postępowania w sprawach zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, a w szczególności nie został określony tryb postępowania w sprawie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. W art. 95 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej zawarte zostało upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej oraz ministrem właściwym do spraw finansów publicznych do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, wysokości opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, uwzględniając w szczególności wysokość czynszu najmu, części składowych czynszu najmu i okoliczności wpływające na jego wysokość, sposób obliczenia różnicy w opłatach czynszowych oraz przypadki, w których zwrot nie przysługuje, a także tryb wypłaty tych należności. W wykonaniu tego upoważnienia Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 21 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 897) w sprawie wysokości czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych. Z żadnego z przepisów tego rozporządzenia nie wynika aby określono w nim tryb przyznawania uprawnienia do zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, wstrzymywania lub cofania tego uprawnienia jak też zobowiązania uprawnionego do zwrotu nienależnie pobranego zwrotu różnicy w opłatach czynszowych, co zresztą zgodne jest z zakresem przedmiotowym upoważnienia określonego w art. 95 ust. 2 ustawy. Porównanie innych aktów wykonawczych wydanych przez Ministra Sprawiedliwości z upoważnienia tej ustawy (por. art. 88 ust. 2, art. 89 ust. 3 art. 90 ust. 2) w sprawach mieszkaniowych prowadzi do wniosku, że po pierwsze, zakres przedmiotowy tych upoważnień jest znacznie szerszy, miedzy innymi dotyczy delegacji do określenia sposobu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego (art. 88 ust. 2), zasady zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego (art. 89 ust. 3), zwrotu pomocy finansowej (art. 90 ust. 2), po drugie, w treści poszczególnych rozporządzeń przewidziane zostało załatwienie spraw związanych z przyznaniem uprawnień, będących przedmiotem tych aktów wykonawczych, w formie decyzji administracyjnej. Przykładowo, w rozporządzeniu z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132,poz. 1234) w § 5 przewidziano, że kwota nienależnie pobranego przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego podlega zwrotowi do kasy jednostki organizacyjnej, o której mowa w § 4 ust.2 w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego stała się ostateczna. W kontekście powyższych rozważań, analiza przepisów rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r., na które powołały się organy orzekające w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, ze brak wskazania w nim decyzyjnej formy załatwienia stanowi efekt celowego zamierzenia legislatora. W przekonaniu tym utwierdza również treść § 3 ust. 6 rozpatrywanego rozporządzenia, w którym co prawda nałożono na osobę uprawnioną (określoną w § 1 ust.1), której przysługuje zwrot różnicy w opłatach czynszowych, obowiązek powiadomienia właściwej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej o każdej zmianie okoliczności mającej wpływ na wypłatę świadczenia, ale obowiązkowi temu nie towarzyszy wskazanie administracyjno-prawnych skutków niedopełnienia tego obowiązku oraz uregulowanie określające zasady zwrotu nienależnie pobranego zwrotu różnicy opłat czynszowych. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, regulowanym rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 stycznia 1999r. w sprawie czynszu najmu lokali mieszkalnych Służby Więziennej, opłat dodatkowych oraz zasad zwrotu różnicy w opłatach czynszowych (Dz. U. Nr 9, poz.85 ze zm.) § 4 ust. 6 zd. ost. stanowił , że świadczenie nienależnie pobrane podlega zwrotowi, czego już nie przewiduje akt wykonawczy, na podstawie którego wydano zaskarżona decyzję, co skłania do konkluzji, że do załatwiania spraw związanych ze zwrotem różnicy opłat czynszowych nie stosuje się formy decyzyjnej, a dochodzenie przez jednostkę Służby Więziennej nienależnie wypłaconego zwrotu różnicy w opłatach czynszowych możliwe jest na zasadach przewidzianych przepisami Kodeksu cywilnego. Powyższa argumentacja powadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.