II SA/Sz 700/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. M., T. G. na decyzję Dyrektora Publicznego Żłobka Gminnego w P. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyjęcia do żłobka I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zsądza od Dyrektora Publicznego Żłobka Gminnego w P. solidarnie na rzecz skarżących E. M., T. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W ramach postępowania rekrutacyjnego do Publicznego Żłobka Gminnego w P. na rok szkolny [...] w odpowiedzi na pismo E. M. -. i T. G. w sprawie odmowy przyjęcia do żłobka syna, Dyrektor Publicznego Żłobka Gminnego w P. pismem z dnia [...] maja 2019 r. poinformował rodziców, że spośród kryteriów wskazanych w Regulaminie Rekrutacji do Publicznego Żłobka Gminnego w P. na rok szkolny [...] spełnili 2 kryteria (rodzice i dziecko zamieszkują na terenie Gminy K. oraz pracują zawodowo). Dało to łączną ilość punktów 40. W toku postępowania rekrutacyjnego okazało się, że liczba wniosków o przyjęcie dziecka do żłobka, którym przyznano co najmniej 40 pkt jest znacząco wyższa od ilości miejsc, którymi dysponuje żłobek. W związku z tym konieczne było ustalenie dodatkowych zobiektywizowanych kryteriów rekrutacyjnych. Ustalenie takich kryteriów wprowadzono zarządzeniem nr [...] Dyrektora Publicznego Żłobka Gminnego w P. Żadne z tych kryteriów nie zostało przez wnioskodawców spełnione. E. M. i T. G. odwołali się od rozstrzygnięcia rekrutacyjnego dotyczącego dziecka - [...] T. G. i wnieśli o sporządzenie i doręczenie odpowiedzi na odwołanie od rozstrzygnięcia rekrutacyjnego Dyrektora Publicznego Żłobka Gminnego w P. (pismo z dnia [...] maja 2019 r., doręczone listem w dniu [...] maja 2019 r.). Ponadto poprosili w odwołaniu o podanie dokładnej przyczyny odmowy przyjęcia, podanie uzasadnienia dla faktu, że 40 punktów, które otrzymało ich dziecko jest znacząco niskie, aby przyjąć dziecko do żłobka oraz o dokładną weryfikację prawidłowości oceny spełnienia kryteriów i przyznania dziecku punktów i czy w czasie rozstrzygnięcia rekrutacyjnego dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych. Dodatkowo odwołujący się wnieśli o wyjaśnienie przeprowadzonej procedury rekrutacyjnej, w szczególności co do prawidłowości ustalenia dodatkowych kryteriów rekrutacyjnych, które zostały dodane bez uwzględnienia takiej procedury w Regulaminie. Zdaniem skarżących, ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 wyraźnie mówi, że żłobek działa na podstawie statutu, który m.in. określa w szczególności warunki przyjmowania dzieci. W Statucie Publicznego Żłobka Gminnego w P. brakuje informacji o dodatkowych kryteriach ustalanych przez dyrektora w porozumieniu z organem prowadzącym w przypadku braku wolnych miejsc. Statut zakłada więc jedynie sytuację pełnej dostępności wolnych miejsc. Regulamin, jako dokument w pełni spójny z wymienionym Statutem również nie zawiera zapisów dopuszczających wdrożone w trakcie rekrutacji procedury, które uznać należy za wprowadzone błędnie. Niejasne zasady, którymi kierowano się w trakcie rekrutacji - nie wymienione ani w Statucie instytucji, ani w Regulaminie Rekrutacji, stają się przez to czynnikiem nieobiektywnym i powodują odczucie dyskryminacji. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Żłobka w P. w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. wskazał, że spośród kryteriów wskazanych w Regulaminie Rekrutacji do Publicznego Żłobka w P. na rok szkolny [...] spełnili 2 kryteria, co dało łączną ilość punktów 40. W toku postępowania rekrutacyjnego zarządzeniem nr [...] Dyrektora Publicznego Żłobka Gminnego w P. ustalono kryteria dodatkowe: wielodzietność rodziny kandydata - 3 pkt, rodzeństwo uczęszczające do Przedszkola Publicznego w P. , Publicznego Żłobka Gminnego w P. - 3 pkt, dobór wieku dziecka dostosowany do posiadanych warunków w salach żłobkowych - 2 pkt. Dyrektor żłobka stwierdził, że żadne z tych kryteriów nie zostało przez dziecko spełnione. Ponadto Dyrektor wskazał, że w Regulaminie Organizacyjnym Publicznego Żłobka Gminnego w § 9 widnieje zapis określający przyjmowanie dziecka do Żłobka. Najwyższa liczba punktów uprawniająca do przyjęcia do Publicznego Żłobka Gminnego w P. wynosiła 49 a najniższa 42. Pismo doręczono stronie w dniu [...] czerwca 2019 r. E. M. i T. G. w dniu [...] lipca 2019 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję Dyrektora Publicznego Żłobka Gminnego w P. z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymującą w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie rekrutacyjne z dnia [...] maja 2019 r. o odmowie przyjęcia kandydata [...] T. G. do Publicznego Żłobka Gminnego w P. z żądaniem uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia rekrutacyjnego jako naruszających prawo i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazali w skardze, że w dniu [...] maja 2019 r. złożyli do Dyrektora Publicznego Żłobka Gminnego w P. wniosek o przyjęcie F. T. do żłobka na rok szkolny [...] r. Celem potwierdzenia spełnienia kryteriów rekrutacyjnych do wniosku dołączono: oświadczenia rodziców o stałym miejscu zamieszkania, zaświadczenie o zatrudnieniu matki dziecka, wpis w CEIDG ojca dziecka potwierdzający prowadzenie działalności gospodarczej, PIT 36 ojca dziecka (kserokopia), PIT 37 matki dziecka (kserokopia), orzeczenie o stopniu niepełnosprawności siostry kandydata i oświadczenie matki dziecka, że siostra [...] T. G. posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności oraz zamieszkuje w jednym gospodarstwie domowym. Skarżący oświadczyli, że decyzja Dyrektora Publicznego Żłobka Gminnego w P. została wydana z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego. W świetle art. 2 Konstytucji RP Dyrektor żłobka winien w sposób przekonujący okazać na czym oparł się wydając rozstrzygnięcie i odnieść się do zarzutów odwołania, czego nie uczynił. Zdaniem strony, Dyrektor nie dopatrzył się ewidentnego błędu w ocenie sytuacji dziecka podczas rozstrzygnięcia rekrutacyjnego i spełniania przez nie kryteriów. Jak wynika z art. 20c ust. 2 ustawy o systemie oświaty w przypadku większej liczby kandydatów spełniających warunek, o którym mowa w ust. 1, niż liczba wolnych miejsc w publicznym przedszkolu lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę łącznie kryteria wymienione w tym przepisie. Jeśli więc nie uwzględniono niepełnosprawności rodzeństwa kandydata to tym samym źle ustalono pozycję rankingową dziecka, co w konsekwencji skutkowało jego nieprzyjęciem do żłobka. Według skarżących rozstrzygnięcie rekrutacyjne jest obarczone rażącym błędem, który powinien zostać wychwycony przy rozpatrzeniu odwołania, a jeśli tak się nie stało to i rozstrzygnięcie Dyrektora utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie rekrutacyjne o nie przyjęciu dziecka do żłobka jest wadliwe. Do skargi dołączono kopie pism wymienionych w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Publicznego Żłobka Gminnego w P. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 oraz Regulamin Rekrutacji nie przewiduje możliwości złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Do pisma dołączono Statut Publicznego Żłobka Gminnego w P. , Regulamin Rekrutacji na rok szkolny [...] i pismo z dnia [...] maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., w skrócie "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu. W pierwszej kolejności Sąd uznał, że zaskarżone pismo Dyrektora Publicznego Żłobka w P. w sprawie odmowy przyjęcia dziecka skarżących do żłobka w roku szkolnym [...] stanowi decyzję administracyjną, o której mowa w art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – "k.p.a."), a sprawa przyjęcia bądź odmowy przyjęcia dziecka do żłobka podlega kognicji sądu administracyjnego. Wprawdzie w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 ustawodawca nie określił wprost formy, w jakiej organ żłobka (Dyrektor) rozstrzyga o objęciu dziecka opieką lub o odmowie udzielenia opieki w formie żłobka, jednakże nie ulega wątpliwości, że oparte na przepisach prawa, zewnętrzne, władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnego podmiotu (tu dziecka), w określonej sprawie administracyjnej, które odpowiada wymogom formy określonym w art. 107 k.p.a. - stanowi decyzję administracyjną. Należy mieć na uwadze, że żłobek stanowi względnie samodzielną jednostkę organizacyjną, wyposażoną w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, której podstawowym celem jest ciągłe, bezpośrednie świadczenie usług o szczególnym znaczeniu społecznym, w postaci opieki nad dziećmi do lat 3, a więc kwalifikuje się do tzw. zakładów administracyjnych (publicznych) w rozumieniu nadawanym temu pojęciu przez doktrynę prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku zakładowego pomiędzy tym dzieckiem (jego opiekunami prawnymi) a żłobkiem (zakładem administracyjnym) stanowi zatem sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rozstrzyga o przyznaniu ciągłego świadczenia o charakterze administracyjnym sensu largo. W formie decyzji administracyjnej wydawanej w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego następuje także skreślenie z listy dzieci objętych opieką żłobka. Decyzja ta stanowi bowiem o zakończeniu stosunku prawnego między zakładem administracyjnym (publicznym) a jego użytkownikiem. Adekwatnie należy przyjąć, że rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będzie także odmowa nawiązania stosunku prawnego pomiędzy zakładem administracyjnym a kandydatem, czyli odmowa przyjęcia dziecka do żłobka (por. Z. Czarnik, J. Posłuszny, Zakład publiczny (w:) R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego, t. 6. Podmioty administrujące, Warszawa 2011, s. 466-467, 489). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, CBOSA). Za decyzyjną formą załatwienia sprawy administracyjnej przemawia, wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), prawo jednostki do procesu oraz do sprawiedliwości proceduralnej, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto, o tym, czy dany akt jest decyzją, czy nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy, a także treść przepisu będącego podstawą działania organu. Nie zawsze bowiem określa się w przepisach prawa wydawane rozstrzygnięcia mianem decyzji administracyjnej, a nazwa nadana rozstrzygnięciu nie jest koniecznym warunkiem jego kwalifikacji. Istotnym jest, aby istniała norma prawa materialnego, która określała sprawę administracyjną i organ właściwy do władczego i zewnętrznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach podmiotu w indywidualnej sprawie, choćby dla rozstrzygnięcia takiego przepis nie wyznaczał expressis verbis formy załatwienia sprawy w postaci decyzji administracyjnej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 232/13 http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć w tym miejscu też należy, że w art. 107 k.p.a. zostały określone niezbędne elementy decyzji, do których między innymi należą: oznaczenie organu administracji państwowej, data wydania decyzji, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienie faktyczne i prawne, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Do takich konstytutywnych składowych decyzji należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Sąd stwierdził, że wymienione, niezbędne elementy decyzji posiada pismo Dyrektora Publicznego Żłobka Gminnego w P. z dnia [...] czerwca 2019 r. skierowane do skarżących. Natomiast wobec braku w zaskarżonej decyzji właściwego pouczenia o trybie i sposobie zaskarżenia aktu do sądu administracyjnego Sąd uznał brak winy skarżących w uchybieniu terminu i rozpoznał merytorycznie skargę. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Zasady organizowania i funkcjonowania żłobków oraz zasady przyjmowania do nich dzieci reguluje ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 409 – dalej jako "ustawa"). Przepis art. 11 ust. 1 ww. ustawy określa statut jako podstawę prawną formy organizacyjnej żłobka i klubu dziecięcego. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy, podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy, ustala statut żłobka lub klubu dziecięcego, określając w szczególności: 1) nazwę i miejsce jego prowadzenia; 2) cele i zadania oraz sposób ich realizacji, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych – ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności; 3) warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych; 3a) warunki przyjmowania dzieci w przypadku, o którym mowa w art. 18b; 4) zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym; 5) zasady udziału rodziców w zajęciach prowadzonych w żłobku lub klubie dziecięcym. Jak wynika z powyższego Statut żłobka musi określać warunki przyjmowania dzieci do żłobka, czyli musi ustalać harmonogram i procedurę naboru, jak również kryteria, jakie powinno spełniać dziecko i jego opiekunowie prawni, aby zostało ono objęte opieką żłobka. Przy czym statut żłobka nadaje organ założycielski i prowadzący żłobek, w tym przypadku jest to Gmina K.. Nie ulega wątpliwości, że uchwalony przez Radę Gminy statut ma walor aktu prawa miejscowego, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowymi, a więc regulować kompleksowo wszystkie kwestie wskazane w ustawie. Jak wynika z akt sprawy Publiczny Żłobek Gminny w P. posiada Statut, w którym, w § 6 określone zostały "warunki przyjmowania dzieci do Żłobka". Z przepisu tego wynikają zasady przyjmowania dzieci, w tym kryteria rekrutacji dzieci do żłobka wskazane jako wymóg ukończenia co najmniej 20 tygodni życia, posiadania miejsca zamieszkania na terenie Gminy K., posiadania pracujących lub uczących się rodziców. Wyłącznie Dyrektor żłobka otrzymał kompetencje do przeprowadzenia rekrutacji dzieci. Mając na uwadze powyższe należy skonstatować, że Dyrektor żłobka przeprowadza proces rekrutacji, zgodnie z zasadą kompetencyjności, na podstawie przepisów ustawy i statutu żłobka. Weryfikacja wniosków kandydatów, czy to w pierwszym etapie rekrutacji, czy w postępowaniu odwoławczym zakończonym decyzją administracyjną musi odbywać się tylko i wyłącznie w oparciu o kryteria i warunki przyjmowania dzieci ustalone w statucie. Przy czym z ustawy wynika, że statut winien uwzględniać priorytet przyjęć dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych. Tymczasem, w rozpoznawanej sprawie, Dyrektor Publicznego Żłobka Gminnego w P. podjął decyzję o odmowie przyjęcia dziecka skarżących w oparciu o inne akty, niż obowiązująca organ ustawa i Statut żłobka. Przywołany przez Dyrektora Regulamin Rekrutacji do Publicznego Żłobka Gminnego w P. został wydany przez Dyrektora żłobka, de facto, bez podstawy prawnej, poza przyznanymi mu kompetencjami, a więc i ustalone w nim kryteria podstawowe przyjęcia dzieci do żłobka (§ 3) nie mogły być czynnikami determinującymi rozstrzygnięcie o przyjęciu dziecka. Podobnie, zarządzenie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] r. ustalające dodatkowe kryteria przyjęcia dzieci do żłobka na rok szkolny [...] nie znajduje umocowania do jego wydania przez Dyrektora jednostki ani w ustawie, ani w Statucie. Wskazać w tym miejscu należy, że jak wynika z art. 21 ust. 1 ustawy, wyłącznie regulamin organizacyjny jest nadawany przez dyrektora żłobka. W ustawie nie ma mowy o regulaminie rekrutacyjnym, jak i o upoważnieniu Dyrektora do wydawania zarządzeń regulujących tryb i zasady postępowania rekrutacyjnego. W sytuacji zatem gdy organ wydał rozstrzygniecie w sprawie przyjęcia dziecka do żłobka przyjmując inne kryteria niż określone w Statucie, nadto ustalone w sposób nieprawidłowy i w istocie bezprawny, to akt ten nie mógł ostać się w obrocie prawnym i wymagała wyeliminowania. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło nie tylko do naruszenia przepisów ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, jaki do naruszenia przepisów prawa określonych w Statucie na skutek ich niewłaściwego zastosowania, ale też naruszone zostały podstawowe zasady rzetelnej procedury, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.