II SA/Sz 701/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § I pkt 1 kpa, art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. W. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], nakazującej C. W. rozbiórkę obiektu budowlanego handlowousługowego (zespół kontenerów), położonego na terenie działki nr [...] w [...] nr [...], obręb [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji wskazano, że w odwołaniu od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. C. W. oświadczyła, że pismem z dnia [...] r. skierowanym do Starostwa Powiatowego dokonała zgłoszenia dotyczącego ustawienia na działce nr [...] kontenerów stalowych z przeznaczeniem na działalność handlowo-usługową. Odwołująca się podkreśliła, że zgłoszenie złożyła w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, po czym w związku z informacją telefoniczną z Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego, pismem z dnia [...] r., uzupełniła zgłoszenie o informację dotyczącą przewidywanego okresu użytkowania mającego powstać pawilonu handlowo-biurowego. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] r. wzywające do uzupełnienia braków formalnych, pełnomocnik skarżącej udzielił organowi administracji architektoniczno-budowlanej dodatkowych informacji, m.in., że ustawione [...] kontenery stanowią metalową obudowę, którą należy zabudować i wyposażyć zgodnie z obowiązującymi wymogami, ponieważ stan w jakim się znajdują nie pozwala na jakąkolwiek eksploatację. Skarżąca wskazała ponadto, że pełnomocnik poinformował ją, że w związku ze złożonymi wyjaśnieniami nie powinna spodziewać się decyzji sprzeciwiającej się uruchomieniu pawilonu handlowo-biurowego. Z uwagi na to, że decyzji takiej nie otrzymała, uznała, że postępowanie administracyjne w Starostwie Powiatowym zostało zakończenie. W tej sytuacji w dniu [...] r. rozpoczęła zabudowę stawiając kontenery na podstawie uzgodnionej dokumentacji. Nadto skarżąca oświadczyła, że otrzymała postanowienie z dnia [...] r. Inspektora Nadzoru Budowlanego, z którego dowiedziała się, że wybudowany i eksploatowany od ponad roku pawilon handlowo-biurowy jest samowolą budowlaną. Ze stwierdzeniem takim skarżąca się nie zgodziła, dlatego nie wykonała nałożonego w postanowieniu obowiązku. Skarżąca zarzuciła wskazanemu wyżej organowi podjęcie czynności na podstawie pisma Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego z dnia [...] r., co było niezgodne z obowiązującym prawem ze względu na przekazanie do rozpatrzenia Inspektorowi Nadzoru Budowlanego sprawy, która została zakończona w prowadzonym przez Starostę postępowaniu administracyjnym, niewydaniem sprzeciwu do zgłoszenia skarżącej. Ponadto zarzuciła narażenie właścicielki pawilonu, jak również jego użytkowników, na znaczne straty, a zatrudnionych dziesięciu pracowników na utratę miejsc pracy oraz narażenie Urzędu Gminy i Skarbu Państwa na straty z tytułu wnoszonych podatków. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z pismem Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego z dnia [...]r., przekazującym do rozpatrzenia zgodnie z właściwością wniosek C. W. z dnia [...] r., oraz pismem Kierownika Regionalnego Działu Sprzedaży Spółki A., z dnia [...] r., wszczął postępowanie w sprawie [...] kontenerów stalowych, stanowiących pawilon biurowo-handlowy. W dniu [...] r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości i ustalono, że na terenie działki nr [...], został wybudowany obiekt budowlany o funkcji handlowo-usługowej (zespół kontenerów o konstrukcji stalowej), parterowy, z płaskim dachem, o wymiarach około [...] m x [...] m. Ustalono przy tym, iż w obiekcie tym znajduje się kantor wymiany walut i sklep z alkoholem, wyrobami tytoniowymi i napojami oraz prowadzony przez Ł. Ł., a także dostępny z zewnątrz gastronomiczny kontener opiekacz. Ponadto stwierdzono samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu "szlaką" części terenu działki z przeznaczeniem na plac manewrowy i miejsca postojowe. Pismem z dnia [...] r., Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał do złożenia wyjaśnień inwestora robót budowlanych Ł. Ł., która oświadczyła, że jest dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości. Umowa dzierżawy zawarta jest z firmą A. W wybudowanym obiekcie prowadzi działalność handlowo-usługową kantor wymiany walut i sklep. Nadto przedłożyła kopie dokumentów dotyczących obiektu handlowo-usługowego, w tym umowę dzierżawy oraz dokumentację projektową zatytułowaną: kontener usługowy - obiekt tymczasowy, dz. nr [...] obręb [...], uzgodnioną przez uprawnionych rzeczoznawców, bez zastrzeżeń pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii. Nastężnie Wójt Gminy przesłał decyzję z dnia [...] r., [...], nr [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji - budowa zespołu usługowo-handlowego na działce nr [...] obrębie [...] (rejon autostrady [...] przy stacjach benzynowych), wydaną dla C. W. Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej (tj. bez pozwolenia na budowę) i postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] zobowiązał C. W. do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Wobec niewywiązania się z nałożonego obowiązku organ powiatowy decyzją z dnia [...] r. nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązuje inwestora do przedłożenia, w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Na realizację przedmiotowej inwestycji, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę pawilonu biurowo-handlowego o pow. około [...] m2, C. W. (pomimo opracowania projektu budowlanego) pozwolenia nie uzyskała. Przedmiotowa inwestycja została zatem zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Wybudowany w ten sposób obiekt budowlany jest jednak zgodny z przepisami o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (decyzja o warunkach zabudowy), wobec czego organ pierwszej instancji winny był nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia w określonym terminie dokumentów, o których mowa wart. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Skutkiem nieprzedłożenia wymaganych prawem dokumentów był nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy ustosunkowując się do argumentów skarżącej podniesionych w odwołaniu wyjaśnił, że pismo z dnia [...] r. skierowane do Starostwa Powiatowego nie może stanowić zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z ust. 5 tego artykułu zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, zaś do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu. Natomiast C. W. najpierw wybudowała pawilon biurowo-handlowy na terenie działki nr [...], a następnie pismem z dnia [...] r., skierowanym do Starosty dokonała zgłoszenia informując o posadowieniu [...] kontenerów stalowych, stanowiących pawilon biurowo-handlowy oraz, wykonaniu prac porządkowych, utwardzeniu terenu i wykonaniu kilku miejsc parkingowych dla samochodów osobowych. Tym samym przedmiotowe zgłoszenie zostało dokonane niezgodnie z przepisami, a co za tym idzie jest prawnie nieskuteczne i nie wywołuje żadnych skutków. Z tego także względu Starosta przekazał sprawę samowolnego usytuowania przedmiotowych kontenerów stalowych do Inspektora Nadzoru Budowlanego, celem przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego, zgodnie z właściwością. Ustosunkowując się do pozostałych argumentów skarżącej, organ odwoławczy wyjaśnił, że wybudowany przez C. W. obiekt budowlany nie jest obiektem małej architektury. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła C. W. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła postępowaniu prowadzonemu przez Inspektora Nadzoru Budowlanego: a) błędną interpretację pisma Starosty, które w rezultacie było podstawą wydania postanowienia o uznaniu się organem niewłaściwym. Jest to sprzeczne z obowiązującym prawem, ponieważ organ architektoniczno-budowlany jest organem uprawnionym do wydawania pozwoleń na budowę oraz wydawania decyzji w sprawie zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Zgłoszenie skarżącej zostało przyjęte, a czynności Starosty, takie jak wezwanie do przesłania dodatkowej informacji o przewidywanym okresie eksploatacji mającego powstać pawilonu (pismo z dnia [...] r.) przesłuchanie pełnomocnika skarżącej, jak również przekazane jej przez niego informacje utwierdzały w przekonaniu, że prowadzone postępowanie w związku z dokonanym zgłoszeniem zakończy się pomyślnie, tj. bez zgłoszenia sprzeciwu. Po upływie 30 dni, a dokładnie [...] r. skarżąca przystąpiła do prac budowlanych. b) wszczęcie postępowania po ponad rocznym okresie eksploatacji wybudowanego obiektu, co według oceny skarżącej jest bezprawne. c) przeprowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji bez zagwarantowania stronie czynnego udziału w tym postępowaniu, co jest sprzeczne z art. 79 § 1 kpa. Przesłuchana w sprawie Ł. Ł. nie jest właścicielem nieruchomości ani inwestorem. d) błędne przywołanie art. 48 § 1 Prawa budowlanego dotyczącego nakazu rozbiórki budowy w przypadku samowoli budowlanej, która absolutnie nie miała miejsca. Postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o art. 50 § 1 bez wydawania postanowienia z dnia [...]r., [...]. e) nierzetelne przedstawienie materiałów, przywołanych w uzasadnieniu, a konkretnie informacji dotyczącej uzgodnienia dokumentacji bez podania daty tej czynności, która potwierdziłaby, że zarzut rozpoczęcia prac budowlanych przed ich zgłoszeniem nie miał miejsca. f) wydanie postanowienia przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie z dnia [...] r. [...] bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, bez udziału strony, bez pouczenia strony o przysługującym jej prawie złożenia zażalenia, co jest niezgodne z art. 124 § 1 i 2 kpa. Następnie skarżąca zarzuciła postępowaniu organu drugiej instancji: a) brak reakcji i akceptację prowadzenia postępowania administracyjnego, do którego Inspektor Nadzoru Budowlanego nie był umocowany prawnie zgodnie z art. 84b. ust. 1. Prawa budowlanego, b) brak wnikliwej oceny faktów, które miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego przez Inspektora Nadzoru Budowlanego. Od rozpoczęcia eksploatacji rzekomej samowoli budowlanej minął [...]. W dniu [...] r., jak informuje w swoim uzasadnieniu Inspektor Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo kierownika Regionalnego Działu Sprzedaży Spółki A., co spowodowało, że Inspektor Nadzoru Budowlanego natychmiast podjął postępowanie w sprawie. Już w dniu [...]r. wezwał Ł. Ł., która nie była stroną. c) mało wnikliwe przeanalizowanie postępowania podległej Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego jednostki, co spowodowało brak reakcji na fakt, że wydane decyzje łamią zasady współżycia społecznego, o czym skarżąca poinformowała w odwołaniu. W przekonaniu skarżącej, gdyby Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokładnie zapoznał się z przebiegiem postępowania z pewnością dostrzegłby i odpowiednio zareagował na fakt, że interes osoby prywatnej oceniony został wyżej niż interes budżetu Państwa, Gminy i interes [...] pracowników tracących swoje miejsca pracy, straty dzierżawcy oraz właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga C. W. nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego, tj. obiektu handlowo-usługowego (zespół kontenerów), położonego na terenie działki nr [...] w [...] nr [...], obręb [...], w trybie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Unormowanie to ustanawia zatem zasadę, że w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że unormowana przepisem art. 48 Prawa budowlanego instytucja rozbiórki powinna być stosowana przez organy administracji dopiero po ustaleniu, że zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. W związku z tym, że nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem, powodującym nieodwracalne skutki, nie można nadużywać stosowania tego środka, bądź stosować go automatycznie w sytuacjach, w których nie został ustalony w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy. W ocenie Sądu, przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dowodowe w zupełności wyjaśniło wszelkie istotne elementy stanu faktycznego, stanowiąc wystarczającą podstawę do zastosowania instytucji rozbiórki, przewidzianej art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustalono bowiem bezspornie, że inwestor - C. W. przed dniem [...] r. wybudowała pawilon biurowo-handlowy składający się z [...] kontenerów stalowych na terenie działki nr [...] w [...] nr [...], obręb [...]. Nie jest również kwestionowaną okoliczność, że wybudowanie wyżej wymienionego obiektu odbyło się w sposób samowolny, bez koniecznych, wymaganych przepisami prawa formalności. Stwierdzenie nielegalności określonej zabudowy, w kontekście regulacji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ten rygoryzm prawny został jednak przez ustawodawcę złagodzony poprzez umożliwienie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jak stanowi bowiem przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. Procedura naprawcza stanowi więc co do zasady regułę w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami, jednak w rozpatrywanej sprawie stanęło na przeszkodzie zachowanie się skarżącej, polegające na niewykonaniu nałożonych, w trybie wyżej określonym, obowiązków. Jak wynika z akt sprawy, Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r., zobowiązał C. W. do przedłożenia w terminie do dnia [...]r. określonych dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, lecz pomimo pouczenia zobowiązanej o rygorze rozbiórki, żaden z wyszczególnionych obowiązków nie został spełniony. Przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi w tym zakresie jednoznacznie: w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wyżej wymienionych obowiązków nałożonych przez właściwy organ, nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec niewywiązania się przez skarżącą z nałożonego nań obowiązku organ powiatowy nakazał decyzją z dnia [...] r. rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Niezgodność zabudowy z przepisami obowiązującymi w czasie jej realizacji, przy równoczesnym braku zamiaru zalegalizowania wzniesionego obiektu przez inwestora, wypełnia dyspozycję art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, implikując konieczność orzeczenia rozbiórki tego obiektu. Organ nadzoru budowlanego nie miał więc możliwości prawnych do zalegalizowania przedmiotowej samowoli, zobowiązany był więc nakazać rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było zatem zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu pierwszej instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.