II SA/Sz 701/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. Sp. K. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 22 lipca 2025 r. nr SKO/GD/420/4367/2024 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz strony skarżącej A. Sp. K. w S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy K., postanowieniem z 28 listopada 2024 r., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, zagospodarowaniem teren, niezbędną infrastrukturą techniczną, urządzeniami budowlanymi oraz budową ścian oporowych, na terenie inwestycji o powierzchni [...] m2, stanowiącym część działek nr [...], nr [...] i nr [...], obręb S. , gmina K., na czas nie dłuższy niż osiemnaście miesięcy, od dnia 23 września czyli od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, do dnia 23 marca 2026 r. Pismem z 20 grudnia 2024 r,. M. Sp. k. z siedzibą w S. (dalej "Spółka " lub "skarżąca"), złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Zażalenie wpłynęło do Urzędu Gminy K. 20 grudnia 2024 r. i zostało przekazane przez organ I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie. Dnia 13 czerwca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie zwróciło się do organu I instancji z prośbą o przesłanie oryginału lub duplikatu zwrotnego potwierdzenia odbioru przez M. M., pełnomocnika Spółki postanowienia Wójta Gminy K. z 28 listopada 2024 r. Kolegium poinformowało, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia przez M. M., zaś na ZPO znajdują się różne znaki spraw, przesyłka została zarejestrowana w usłudze śledzenia przesyłek nr [...]. Jednocześnie Kolegium wniosło o wskazanie, czy zażalenie zostało złożone bezpośrednio w siedzibie organu, czy też złożone za pośrednictwem operatora pocztowego, gdyż w aktach sprawy brak jest koperty ze stemplem pocztowym. W odpowiedzi z 14 lipca 2025 r. Wójt Gminy K. poinformował, że zażalenie zostało złożone w Kancelarii Urzędu Gminy K. i przesłał potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię zwrotnego potwierdzenia odbioru, postanowienia doręczonego na adres pełnomocnika Spółki. Postanowieniem z 22 lipca 2025 r., nr SKO/GD.420/4367/2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 134 i art. 141 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.- dalej "k.p.a."), stwierdziło uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy K. z 28 listopada 2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru oraz wyjaśnieniami organu I instancji, postanowienie Wójta Gminy K. z 28 listopada 2024 r., zostało doręczone na adres pełnomocnika Spółki w dniu 9 grudnia 2024 r., co wynika również z danych Systemu śledzenia przesyłek Poczta Polska S.A. Siedmiodniowy termin do złożenia zażalenia upłynął zatem z dniem 16 grudnia 2024 r., który to dzień nie był dniem ustawowo wolnym od pracy. Tymczasem zażalenie zostało złożone kancelarii Urzędu Gminy K. w dniu 20 grudnia 2024 r. Organ II instancji wyjaśnił, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianego w art. 134 k.p.a. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła opisane wyżej postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając naruszenie: - art. 134 w zw. z art. 141 § 2 k.p.a., poprzez błędne stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, w sytuacji gdy nie doszło do uchybienia terminu, a zażalenie powinno zostać rozpoznane, - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez błędne zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie, wyłącznie na podstawie niezgodnego ze stanem faktycznym stanowiska organu pierwszej instancji i kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru listu zawierającego inne pismo (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 22 listopada 2024 r.), że odpis postanowienia Wójta Gminy K. z dnia 28 listopada 2024 r. został doręczony skarżącej w dniu 9 grudnia 2024 r., podczas gdy faktycznie został doręczony w dniu 19 grudnia 2024 r. listem poleconym numer (00)659007734336895032. W skardze skarżąca wniosła o: 1) przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: - zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 22 listopada 2024 r. wraz z kopertą (list polecony numer (00)659007734336879261) oraz wydrukiem z systemu śledzenia przesyłek poczty polskiej, na okoliczność doręczenia wskazanego zawiadomienia pełnomocnikowi skarżącego w dniu 9 grudnia 2024 r., - odpisu postanowienia z dnia 28 listopada 2024 r. wraz z kopertą (list polecony numer [...] oraz wydrukiem z systemu śledzenia przesyłek poczty polskiej, na okoliczność doręczenia odpisu wskazanego postanowienia pełnomocnikowi skarżącego w dniu 19 grudnia 2024 r. 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W argumentacji skargi Spółka wskazała, że w toku postępowania przed organem I instancji miały miejsce dwa doręczenia do pełnomocnika skarżącej - arch. M. M.: doręczenie z dnia 9 grudnia 2024 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 22 listopada 2024 r. (oraz korespondencji w innych postępowaniach prowadzonych przez organ I instancji) - list polecony nr [...], nadany w dniu 6 grudnia 2024 r. oraz doręczenie z dnia 19 grudnia 2024 r. odpisu postanowienia o zawieszeniu postępowania, z dnia 28 listopada 2024 r. - list polecony numer [...], nadany w dniu 11 grudnia 2024 r. Przy czym w analogiczny sposób, tj. odrębnie, w dwóch listach poleconych, doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz odpisu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego zostały dokonane do pozostałych stron postępowania. Podniosła, że informacje zawarte w piśmie organu I instancji z 14 lipca 2025 r. są niezgodne z prawdą, albowiem zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do pisma dotyczy korespondencji zawierającej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz druk informacji RODO, a nie odpis postanowienia o zawieszeniu postępowania. Podkreśliła, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru listu nr [...] przy znaku przedmiotowego postępowania, tj. GN.6730.175.2024.JN zostało dopisane "22.11.2024 + RODO" (obie informacje w jednym wierszu tekstu), co w jej ocenie potwierdza, że zawartość przesyłki stanowiło zawiadomienie, a nie odpis postanowienia. Wyraziła również przypuszczenie, że zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki nr [...] mogło zostać zagubione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2005 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a.") sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. pos. 1267 – j.t.), według kryterium zgodności z prawem wykazała, ż e akt ten narusza prawo w stopniu nakazującym usunięcie go z obiegu prawnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Wójta Gminy K. z 28 listopada 2024 r. Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Na mocy art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że w przypadku wniesienia zażalenia po terminie, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzającego wniesienie zażalenia z uchybieniem terminu. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 134 k.p.a. winno być oparte na wnikliwej analizie okoliczności danej sprawy, bowiem zamyka ono stronie możliwość ponownego rozpoznania jej sprawy przez organ II instancji. Przy czym organ obowiązany jest ustalić ponad wszelką wątpliwość dwie okoliczności: datę doręczenia postanowienia stronie oraz datę wniesienia przez nią zażalenia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zażalenie zostało wniesione w dniu 20 grudnia 2024 r. Natomiast kwestią sporną jest data doręczenia skarżącej postanowienia organu I instancji z 28 listopada 2024 r. GN. 6730.175.2024.JN., od której należy liczyć siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia. Organ odwoławczy przyjął bowiem, iż doręczenie to nastąpiło w dniu 9 grudnia 2024 r. podczas gdy skarżąca twierdzi, że w tej dacie doręczono jej tylko zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zaś postanowienie zostało doręczone dopiero 19 grudnia 2024 r. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w aktach sprawy brak jest oryginału zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia, a organ odwoławczy oparł się wyłącznie na kopii potwierdzenia odbioru, która została nadesłana przez organ I instancji wraz z wyjaśnieniami i uznana za dowód doręczenia postanowienia. Jak wynika z akt sprawy kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru, na którą powołuje się organ odwoławczy, jest tożsama z kopią zwrotnego potwierdzenia odbioru załączoną do zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Okoliczność ta może sugerować doręczenie obu pism w jednej przesyłce, co oznaczałoby, że postanowienie doręczono skarżącej w dniu 9 grudnia 2024 r., jednakże powyższe nie zostało przez Kolegium w żaden sposób wykazane. Analiza kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującej się w aktach administracyjnych prowadzi do wniosku, że w dniu 9 grudnia 2024 r. skarżącej doręczono korespondencję w pięciu sprawach, w tym w sprawie o numerze GN. 6730.175.2024.JN. Numerem tym opatrzono zarówno postanowienie z 28 listopada 2024 r. jak i zawiadomienie z 22 listopada 2024 r. o wszczęciu postępowania. Oprócz ww. numeru sprawy na kopii zwrotki widnieje w tym samym wersie dodatkowy opis "22.11.2024+RODO", a poniżej numery czterech pozostałych spraw wraz z datami "28.11.2024", ale bez oznaczenia rodzaju doręczanych pism. Niewątpliwie numer sprawy identyfikuje postępowanie, ale już nie konkretny dokument. Stąd też nie można z całą pewnością stwierdzić, bo nie wynika to z treści potwierdzenia odbioru, aby przesyłka zawierała również postanowienie. W skardze skarżąca oświadczyła, że otrzymała od organu dwie odrębne przesyłki, jedną o nr R [...] z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania oraz drugą o nr R [...] z postanowieniem, doręczoną w późniejszym terminie. Zdaniem Sądu wskazanie to, w połączeniu z brakiem oryginału dowodu doręczenia postanowienia w aktach sprawy oraz niejednoznaczną treścią przedłożonej kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru, poddaje w wątpliwość prawidłowość ustaleń organu w zakresie daty doręczenia postanowienia. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, iż pozostałym stronom postępowania organ I instancji doręczał zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję w odrębnych przesyłkach. W tej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia w sposób przekonujący nasuwających się wątpliwości co do ilości i zawartości przesyłek kierowanych przez organ I instancji do skarżącej, a czego nie uczynił. Zaakcentowania także wymaga, że organ I instancji przy wysyłce korespondencji procesowej wykorzystał druk zwrotnego potwierdzenia odbioru, który nie spełnia wymogów stawianych tego typu pokwitowaniom w postępowaniu administracyjnym, albowiem nie zawiera treści pomocnych doręczycielowi dla prawidłowego opisania podejmowanych przez czynności. Na stronie internetowej Poczty Polskiej umieszczono wzór formularza potwierdzenia odbioru dla przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym, określający zarówno jego wymogi techniczne, jak i jego formę graficzną. Ważnym elementem na tym potwierdzeniu odbioru jest następujące stwierdzenie: "Doręczenie przesyłki następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.". Zauważyć należy, że formularz potwierdzenia odbioru przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym - w odróżnieniu od druku obowiązującego na zasadach ogólnych, którym posłużył się organ - zawiera szczegółowe informacje dotyczące doręczenia, korespondujące z wymogami prawidłowego doręczenia określonymi w przepisach k.p.a., m.in. określenie kategorii podmiotu, któremu przesyłka została doręczona/wydana, miejsca jej wydania, daty i podpisu doręczającego/wydającego, informację o awizo itd. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie którym zastosowanie zwrotki doręczenia przesyłki na zasadach ogólnych (tzw. ,,żółtej zwrotki") może skutkować trudnościami ustalenia, czy operator pocztowy należycie wykonał usługę doręczenia przesyłki pocztowej doręczanej w trybach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Tymczasem znajdująca się w aktach sprawy kopia potwierdzenia odbioru przesyłki mającej, zdaniem organu, zawierać postanowienie z 28 listopada 2024 r. to właśnie tzw. "żółta zwrotka", czyli stosowna na zasadach ogólnych (przy zwykłych doręczeniach), a nie w postępowaniu administracyjnym. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ odwoławczy naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 134 w zw. z art. 141 § 2 k.p.a., gdyż nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, co skutkowało przedwczesnym przyjęciem, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego na okoliczność daty doręczenia skarżącej postanowienia z 28 listopada 2024 r., w szczególności poprzez ustalenie, czy organ I instancji w toku postępowania doręczył skarżącej tylko jedną przesyłkę, czy też dwie odrębne.