II SA/Sz 704/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [....], [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej G. S. kwotę[...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., [..] Burmistrz P., działając w oparciu o przepis art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 i 2, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn.zm.) w związku z § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa z siedzibą w P. orzekł o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn.: "Opracowanie i wdrożenie innowacyjnej technologii odzysku opon w metodzie ciągłej w ramach budowy zakładu odzysku odpadowej gumy i tworzyw sztucznych" planowanego do realizacji w miejscowości P. na działkach nr [..] (obręb P.). W punkcie I decyzji organ podał, że planowane przedsięwzięcie będzie polegało na budowie zakładu odzysku odpadów gumowych oraz tworzyw sztucznych. W zakładzie prowadzony będzie pirolityczny proces przerobu gumy pochodzącej z poużytkowych opon lub innych tego typu wyrobów gumowych oraz tworzyw sztucznych. Podstawowym profilem działalności będzie produkcja paliw – olej popirolityczny. W wyniku pirolizy powstaną: produkt węglowy (sadza techniczna), metale żyzne oraz gaz generatorowy. W kolejnych punktach organ opisał warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia z uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; wymagania dotyczące ochrony środowiska; wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; monitorowanie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ wskazał również, że planowana inwestycja położona jest poza granicami obszarów tworzących Europejską Sieć Ekologiczną Natura 2000, a jej rodzaj, charakter i lokalizacja nie wpłynie w sposób znaczący na spójność i integralność sieci obszarów Natura 2000. Wnioskowana inwestycja zaliczona została do tzw. I grupy przedsięwzięć, dla których wymagane jest przedłożenie raportu, została pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., postanowieniem z dnia [...] r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. uzgodnił realizację przedsięwzięcia. Warunki nałożone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w postanowieniu uzgadniającym oraz opinii Sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. zostały uwzględnione w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na uwadze wniosek G. S. (właścicielki domu położonego przy ul.[...] ), raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko z którego wynika, że zabudowa mieszkaniowa przy ul. [...] jest wymieniona jako jeden z najbliższych względem lokalizacji zakładu teren chroniony akustycznie, organ postanowił uznać G. S. oraz pozostałych właścicieli terenów jako strony postępowania. Nie uwzględnił natomiast wniosków A. i A. C. oraz G. S., wnoszących o wydanie decyzji odmownej dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i A. C. oraz G. S.. A. i A. C. wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji, podnieśli, iż organ ją wydający nie liczy się z potrzebami mieszkańców najbliższej okolicy, nie zdając sobie sprawy ze skali planowanego przedsięwzięcia. G. S. również wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji, wywodząc, że nie ma żadnej gwarancji, że rzeczone przedsięwzięcie nie będzie stanowiło ryzyka poważnej awarii, natomiast raport oddziaływania na środowisko pomija istotne elementy otoczenia tego przedsięwzięcia, np. nie podaje w jakiej odległości jest stokaż amoniaku[...] , skład gazów technicznych [...] tory kolejowe, którymi przemieszczane są cysterny z paliwem. Dalej skarżąca zarzuciła niewłaściwe oznaczenie organu (Urząd Miejski zamiast Burmistrz P.), prowadzenie postępowania bez udziału stron - osób prawnych mających siedziby w sąsiedztwie planowanej inwestycji, nieuwzględnienie ruchu drogowego na ul.[...] , nieuwzględnienie Dyrektywy "SevesoII" i przepisu art. 73 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz formalistyczne podejście powodujące odmienne w poszczególnych decyzjach określenie warunków wykorzystywania terenu w fazie realizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko umorzyło postępowanie odwoławcze. Motywując wydane rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że z uwagi na brak legitymacji skarżących do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego nie dotyczy ono meritum sprawy. Skarżącym nie przysługuje bowiem status strony postępowania, a jedynie taki podmiot może korzystać ze środków zaskarżenia. Dalej, w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 powołanej ustawy oraz art. 28 K.p.a. Kolegium wywiodło, że ustalenie stron postępowania przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dokonywane jest na podstawie dołączonej do wniosku inwestora mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek oraz obejmującej obszar, na który przedsięwzięcie będzie oddziaływać. Z ustaleń organu wynika, że A. C. nie posiada żadnych nieruchomości położonych w obrębie działek na których realizowana ma być planowana inwestycja, A. C. przysługuje natomiast prawo własności działek położonych w tym obrębie, nieopodal terenu inwestycyjnego oznaczonych jako działki nr [...] . Z kolei G. S. swój interes prawny w niniejszym postępowaniu wywodzi z prawa własności do działki nr [...] położonej w dalszej odległości od terenu inwestycyjnego. Zatem, z punktu widzenia oddziaływania na nieruchomości A. C. i G. S., istotne są kwestie emisji zanieczyszczeń do powietrza oraz kwestie hałasu. W oparciu o sporządzony środowiskowy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, po dokonaniu analizy zagrożeń, które wystąpią w trakcie prac budowlanych (emisja zanieczyszczeń, emisja hałasu) oraz procesu przetwarzania i obróbki odpadów gumowych (głównie opon) Kolegium wywiodło, że zarówno budowa jak i działalność zakładu odzysku odpadowej gumy i tworzyw sztucznych na wymienionych w decyzji działkach z obrębu P. nie pogorszy warunków środowiskowych, nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń czy norm hałasu, a oddziaływanie przedsięwzięcia zamknie się w granicach działek inwestycyjnych. W konsekwencji, za strony postępowania środowiskowego, oprócz inwestora i właściciela nieruchomości, na których planowana jest inwestycja, uznać należało zdaniem organu właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z działkami objętymi inwestycją. A. C. nie posiadający żadnych nieruchomości w obrębie ewidencyjnym P. oraz A. C. i G. S. będące właścicielkami nieruchomości nie graniczących z terenem inwestycyjnym i nie będących w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, nie są stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację rzeczonego przedsięwzięcia. G. S., A. C. i A. C. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – przez jego zastosowanie, - art. 28 K.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – poprzez przyjęcie, że nie są oni stroną postępowania w przedmiotowej sprawie, - art. 127 K.p.a. – przez przyjęcie, że nie posiadają legitymacji do wniesienia odwołania, - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak zapewnienia im udziału w postępowaniu, - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia istoty sprawy i arbitralne wyłączenie ich z postępowania jako stron, - art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wywiedli, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pojęcie "działka sąsiednia" obejmuje zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki inwestycyjnej jak i działki ościenne, a o występowaniu uciążliwości nie mówi się tylko w sytuacji przekroczenia wymagań wynikających z przepisów prawa lub decyzji administracyjnych. Lokalizacja w bliskim sąsiedztwie zakładu mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ma wpływ na rodzaj produkcji i usług na sąsiednich działkach i ogranicza swobodę korzystania z własności. A. C. prowadzi działalność gospodarczą w zasięgu oddziaływania przyszłej inwestycji, a tym samym postępowanie dotyczy jego interesu prawnego. Planowana inwestycja będzie miała wpływ na prawa i obowiązki skarżących, co jest równoznaczne z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie wniosło o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w oparciu o przepis art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) odrzucił skargę A. C. i A. C.. W piśmie procesowym z dnia [...] r., stanowiącym uzupełnienie skargi, G. S. wywiodła, iż organ odwoławczy rozpoznał sprawę dysponując wyłącznie odwołaniami i decyzją, i postawił tezę, że stronami postępowania, poza inwestorem i właścicielem działek na których ma być realizowana inwestycja, mogą być wyłącznie właściciele działek sąsiadujących bezpośrednio wyłączając ją z udziału w postępowaniu. Według skarżącej, stosownie do treści art. 73 powołanej ustawy i komentarza do niego autorstwa K. G., oprócz właścicieli nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. W efekcie powyższego organ I instancji uznał ją oraz właścicieli innych nieruchomości oddzielonych drogą gminną o szerokości 7m od działki inwestycyjnej za strony postępowania. W raporcie oddziaływania na środowisko dom skarżącej wymieniono jako jeden z najbliższych względem lokalizacji zakładu teren chroniony akustycznie, a tymczasem Kolegium w swoim rozstrzygnięciu stwierdziło, że oddziaływanie zamknie się w granicach działki i w konsekwencji za strony postępowania uznało jedynie właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z działkami objętymi inwestycją, co w ocenie skarżącej jest nielogiczne, ponieważ wg Raportu oddziaływanie przekroczy granice działek, a nie przekroczy norm. Dalej skarżąca zarzuciła, że pomimo, tego iż Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został opracowany przez pełnomocnika inwestora, zarówno organ I jak i II instancji nie zweryfikowały prawdziwości zawartych w nim twierdzeń. Opierając się wyłącznie na cytowanych przez organ I instancji stwierdzeniach z raportu, Kolegium zaniechało wyjaśnienia istoty sprawy. Według dostępnych informacji na terenach gdzie są zlokalizowane lub planowane zakłady odzysku odpadów wartość okolicznych nieruchomości radykalnie spada, a sama planowana działalność stwarza ryzyko szkody w środowisku. W przekonaniu skarżącej, decyzja Burmistrza P. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ tereny na których planowana jest inwestycja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone są symbolami[...], a zgodnie z powołanym rozporządzeniem dla gospodarki odpadami w planach zagospodarowania przestrzennego przewidziano symbol O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Wniesiona skarga okazała się zasadna. W niniejszej sprawie Sąd dokonał oceny legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]r., którą- na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. ( Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a." - umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem odwołania przez skarżącą. Przedmiotem sporu jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta jest podejmowana w postępowaniu administracyjnym związanym z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a jej podstawy materialne, procesowe i kompetencyjne regulują przepisy art. 71-87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.). To zatem z tej ustawy wynikać powinien przede wszystkim interes prawny pozwalający na przyjęcie, że określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie świadczące o jego interesie prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca (podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy), konieczne jest zatem prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przywołanych przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...] wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. Krzysztof Gruszecki "Komentarz do art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", LEX/el 2013, teza 4 i 5). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stroną analizowanego postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 108/12 dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, podstawowym kryterium decydującym o uznaniu za stronę właściciela nieruchomości zlokalizowanej w pobliżu planowanej inwestycji jest stwierdzenie, że na ową nieruchomość rozciąga się oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Zazwyczaj dotyczyć to będzie nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Jednakże w każdym przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winien należycie ustalić obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę przede wszystkim dane wynikające z dokumentów dostarczonych przez inwestora. Kolegium w zaskarżonej decyzji wskazało zasadę, według której w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustala się strony postępowania, kluczowe znaczenie w tym zakresie przypisując obszarowi oddziaływania przedsięwzięcia wyznaczonemu na mapie ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, przedłożonej wraz z wnioskiem przez inwestora, obejmującej obszar oddziaływania przedsięwzięcia oraz ustaleniom wynikającym z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, żeby organ odwoławczy prowadził postępowanie w kierunku ustalenia, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze jakiegokolwiek oddziaływania planowanego przedsięwzięcia by następnie, w zależności od dokonanych ustaleń, bądź to umorzyć postępowanie wobec stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącej, bądź też przystąpić do merytorycznego rozpoznania zarzutów. Organ I instancji uznał G. S. za stronę postępowania ze względu na to, że zabudowa mieszkaniowa przy ul.[...] , której jest właścicielką, została wymieniona w raporcie oddziaływania na środowisko jako jeden z najbliższych względem lokalizacji zakładu terenów chronionych akustycznie. Kolegium ponownie badając legitymację podmiotu wnoszącego odwołanie uznało natomiast, że chociaż budynek skarżącej jest narażony na emisję hałasu, to w budynku będą spełnione normy dotyczące hałasu wewnątrz pomieszczeń. W ocenie Sądu, ustalenia organu odwoławczego, zakończone decyzją umarzającą postępowanie przed tym organem są zbyt daleko idące i przedwczesne. Skoro Kolegium, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdziło, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze akustycznego oddziaływania inwestycji, to ustalenie w tym zakresie wiąże się z przyznaniem G. S. przymiotu strony. To, czy będą spełnione normy dotyczące poziomu hałasu wewnątrz pomieszczeń, wykraczają poza kwestie związane z legitymacją procesową podmiotu wnoszącego odwołanie. Ustalając krąg postępowania organ administracji powinien mieć na uwadze, że o przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu decyduje już sam fakt oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, natomiast ocena czy oddziaływanie to mieści się w granicach określonych przepisami szczególnymi, czy też przekracza ustalone normy będzie miała wpływ na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzygającą o losie tej inwestycji. Innymi słowy, mieszczące się w granicach obowiązujących norm oddziaływanie inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może wykluczać udziału właścicieli tych nieruchomości w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu. Wobec powyższego, za zasadniczą przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji należy uznać przedwczesną ocenę organów o braku po stronie skarżącego interesu prawnego legitymującego do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Dokonana przez organy w tym zakresie ocena okoliczności niniejszej sprawy nie jest wszechstronna, pełna, nie uwzględnia okoliczności, które zawiera raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w tym załączone mapy i tabele dotyczące oddziaływania akustycznego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i dokonać oceny ustalonych okoliczności na gruncie art. 28 K.p.a., pod kątem posiadania przez skarżącą ogólnie pojętego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W kwestii wykonalności decyzji orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy, natomiast o kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, orzeczono w pkt III na zasadzie art. 200 tej ustawy.