II SA/Sz 705/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Kazimierz Maczewski Sędzia NSA Mirosława Włodarczak - Siuda Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w [...], decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 19 ust. 5, art. 21 ust.1 i 1a, art. 39 ust 1 pkt 1, ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r. - odmówił M. D. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w [...] celem umieszczenia obiektu handlowego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że M.D. zwrócił się z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] (dz. nr [...]) w [...], celem usytuowania obiektu handlowego. Swoją decyzję odmowną organ umotywował tym, że w dniu [...] r. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. wydał innemu wnioskodawcy decyzję na zajęcie przedmiotowej lokalizacji. W odwołaniu od tej decyzji M.D. podniósł między innymi, że z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do celów handlowych zwrócił się [...] r., do wniosku dołączył koncepcję zagospodarowania terenu, pozytywną opinię Wydziału Prywatyzacji i Aktywizacji Gospodarczej Urzędu Miejskiego w [...] dotyczącą niniejszej lokalizacji, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozytywne postanowienie konserwatora zabytków. Jego wniosek został złożony jako pierwszy zaraz po przebudowie ulic i utworzeniu [...], opatrzony był we wszystkie wymagane załączniki i został odrzucony, natomiast pozytywnie załatwiono inny wniosek, złożony później i nie opatrzony wymaganymi załącznikami. M.D. powołał się ponadto na ciągłość prowadzonej w tym miejscu przez wiele lat działalności handlowej wyrobami piekarniczymi tego samego producenta oraz podniósł okoliczności dotyczące negatywnego rozpatrzenia przez organ i instancji innych Jego wniosków, co -w przekonaniu odwołującego się - stanowi przejaw dyskryminowania Go wśród innych interesantów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1,2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Prawo o ruchu drogowym ( tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 204,poz. 2086 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył brzmienie przepisów ustawy o drogach publicznych powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia i stwierdził, że z przepisów tych wynika, iż decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest decyzją o charakterze uznaniowym. Wyjaśniając problematykę uznaniowości decyzji kolegium powołało się na wyrok NSA z dnia 20.03.2002 r. (V SA 2036/01), w którym stwierdzono: " jeżeli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż uznanie to- będące pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę - nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania" oraz na podobne orzeczenie NSA w wyroku z 3.04. 2001 r. (V Sa 1868/00). Zdaniem organu II instancji z orzecznictwa tego wynika, że rozpatrując sprawę w ramach uznania administracyjnego organ administracji nie może działać dowolnie, ma obowiązek uwzględnić, obok interesu społecznego i własnych możliwości również inne przesłanki. Taką przesłankę negatywną stanowi udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innemu podmiotowi. Z uzasadnienia decyzji oraz akt sprawy wynika, że taka przeszkoda prawna zaistniała. Teren pasa drogowego, o którego zajęcie ubiega się strona - został bowiem zajęty przez inny podmiot na mocy wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta [...]. W końcowej części uzasadnienia Kolegium wytknęło organowi I instancji uchybienie zasadzie postępowania administracyjnego, jaką jest obowiązek zapewnienia udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wynikający z art. 10 Kpa. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. D. wniósł o: 1. uchylenie decyzji nr [...] odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, 2. uchylenie decyzji nr [...] przyznającej zgodę na zajęcie pasa drogowego przez P. J. C., zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do ponownego rozpatrzenia wniosków przy zastosowaniu takich samych kryteriów dla każdego wnioskodawcy. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumentację polegającą na porównaniu sposobu postępowania organu w Jego sprawie, w której decyzje wydano po upływie 10 miesięcy od złożenia wniosku, do którego zobowiązany "nakazami" pracowników [...] załączył wszystkie żądane dokumenty z postępowaniem w sprawie z wniosku J.C., zakończonej w ciągu miesiąca od daty złożenia wniosku nie warunkując rozstrzygnięcia złożeniem przez tego wnioskodawcę opinii i uzgodnień. Zdaniem skarżącego takie postępowanie dowodzi nierównego traktowania podmiotów gospodarczych, czego nie uwzględniło Kolegium rozpatrując odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi poprzez prowadzoną pod względem zgodności z prawem kontrolę działalności organów administracji publicznej. Wyjaśnić też trzeba, wobec sformułowanych w skardze wniosków, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określanej dalej jako P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co powoduje bezprzedmiotowość żądania uchylenia decyzji wydanej na rzecz innego podmiotu. Przedmiotem sądowej kontroli może być objęta bowiem wyłącznie zaskarżona decyzja ostateczna, przy czym sąd nie ma kompetencji do wyjścia poza przedmiot sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ administracji publicznej jak też nie posiada kompetencji do zobowiązania tego organu do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Dokonana w niniejszej sprawie, według wyżej wskazanego kryterium i w powyższych granicach, sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła do uwzględnienia skargi, gdyż decyzja ta jest niezgodna z przepisami postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyznać wprawdzie należy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], że decyzja właściwego zarządcy drogi, stanowiąca zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o którym mowa w art 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego, jednakże ani w decyzji organu i instancji, ani w utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium nie zawarto takich ustaleń, w świetle których uzasadnione byłoby wnioskowanie, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły granic tego uznania. Przypomnieć wypada, że jedynym argumentem dla poparcia decyzji odmownej był fakt, że "teren pasa drogowego, o którego zajęcie ubiega się strona został bowiem zajęty przez inny podmiot". Zauważyć jednak należy, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, jaka jest powierzchnia tego terenu, a zatem czy udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innemu podmiotowi definitywnie wyklucza możliwość - z powodu braku miejsca lub z innych przyczyn dostrzeżonych przez organ - udzielenia skarżącemu zgody na zajęcie tego pasa poprzez ustawienie kiosku handlowego. Brak wyjaśnienia tej okoliczności świadczy o autorytatywnym działaniu organu, nie mieszczącym się w granicach uznania, w takim rozumieniu, jakie organ odwoławczy przyjął za punkt wyjścia dla swoich rozważań, powołując się na orzecznictwo NSA. Samo stwierdzenie, że zezwolenie udzielone zostało innemu podmiotowi wcześniejszą decyzją, w świetle zarzutów odwołania wskazuje również na naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, skoro organ ten nie rozpatrzył ponownie sprawy w kontekście tych zarzutów. W szczególności rozmija się z zasadą dobrej administracji zaniechanie wyjaśnienia podnoszonych odwołaniem okoliczności dotyczących jego wniosku złożonego do organu I instancji [...], którego kserokopię M.D. dołączył do odwołania (k.23 akt administracyjnych). W rezultacie nie jest wiadomo czy i. jak rozpatrzono ten wniosek oraz czy zgodne ze stanem faktycznym jest oświadczenie skarżącego na rozprawie sadowej, że wniosek z dnia [...] r. (data sporządzenia), który wpłynął do organu [...] r. "złożył na prośbę organu I instancji, co uzasadniono względami proceduralnymi. Jest poza sporem, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r., a zatem wyjaśnienie, jakie były losy pierwotnego wniosku, w przypadku ustalenia zaistnienia potencjalnej możliwości ustawienia kiosku handlowego we wskazanym przez wnioskodawcę rejonie pasa drogowego, niewątpliwie dostarczyłoby okoliczności niezbędnych do wydania decyzji mieszczącej się w granicach uznania administracyjnego. Dlatego, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów, a także art. 7, art. 77§ 1 , art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. ' Z tego względu, nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia, należało uchylić zaskarżoną decyzję. Rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie usunięcie wskazanych wyżej braków postępowania wyjaśniającego i rozpatrzenie sprawy w kontekście zarzutów odwołania . Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c), art. 152 oraz art. 200 P.p.s.a.