II SA/Sz 705/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie rozbiórki obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [..] r. do Starosty G. wpłynęło zgłoszenie Spółki A. S.A. z siedzibą w P. w sprawie zamiaru rozbiórki dwóch nieużytkowanych budynków, położonych na fermie [...] , gm. [...] - na działkach nr [...] i nr [...] . Starosta G. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia ww. zgłoszenia o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr [...] ) na cele budowlane. Jednocześnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), organ ten zgłosił sprzeciw do powyższego zgłoszenia - w części dotyczącej rozbiórki budynku nr [..] na terenie działki nr [...] . W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...] ", zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 3 listopada 2010 r., nr XLV/384/10, budynek nr 1 przeznaczony do rozbiórki, zgodnie z załącznikiem nr 1 do ww. uchwały, jest obiektem przeznaczonym do zachowania, dla którego w przypadku jego przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy dopuszcza się utrzymanie jego wysokości, wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Od decyzji tej odwołała się Spółka A. S.A. z siedzibą w P. , wnosząc o jej uchylenie w całości. Spółka podniosła, że przewidziany do rozbiórki budynek na działce nr [...] , na której dawniej funkcjonowała ferma trzody chlewnej, obecnie nie pełni żadnych funkcji użytkowych. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...] ", zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia 3 listopada 2010 r., nr XLV/384/10 w ustaleniach szczegółowych dla obszaru o symbolu MI/64.RU, na którym znajduje się działka nr [...] , ani w innych częściach ww. planu, nie zawiera zapisów zakazujących rozbiórki obiektów znajdujących się na tym terenie. Zdaniem strony, tylko oznaczenie graficzne użyte w planie wskazuje, że budynek na działce nr [...] należy do grupy obiektów przeznaczonych do zachowania, dla których w przypadku ich przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy dopuszcza się utrzymanie ich wysokości, wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Na tej właśnie podstawie organ zgłosił sprzeciw do zamiaru rozbiórki tego budynku. W ocenie Spółki, takie rozstrzygnięcie stanowi znaczące ograniczenie praw własności i powoduje, że niemal wszystkie budynki z tego obszaru podlegają zakazowi rozbiórki bez względu na ich stan techniczny i zamiary ich właściciela. Ponadto, strona zarzuciła, że organ I instancji przywołał w decyzji złą podstawę prawną, albowiem wskazany przepis dotyczy zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a argumentacja uzasadnienia oparta została na naruszeniu ustaleń miejscowego planu (art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 31 marca 2015 r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...] ", działka inwestycyjna nr [...] znajduje się w obszarze o symbolu [...]. Zgodnie z częścią opisową planu teren ten przeznaczony jest "pod zabudowę obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych - z dopuszczeniem rodzajów przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko może być wymagany. Obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej." Integralną częścią ww. planu są załączniki graficzne nr 1, 2, 3, 4. Załącznik nr 1 arkusz nr 17 przedstawia, m.in. obszar o symbolu [...] , na którym widnieje istniejąca zabudowa. Zabudowa ta została oznaczona poziomym szrafem. Legenda objaśniająca użyte w planie symbole graficzne wyjaśnia, że w ten sposób zaznaczono "obiekty do zachowania, dla których w przypadku ich przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy dopuszcza się utrzymanie ich wysokości, wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu". Wobec powyższego, obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego "[...] " przeznacza istniejące obiekty budowlane na działce nr [...] do zachowania. W ocenie Wojewody, organ I instancji słusznie zatem odmówił rozbiórki ww. obiektu. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wskazanie tego przepisu jako podstawy prawnej do wniesienia sprzeciwu, Wojewoda wskazał, że w jego ocenie uzasadnienie decyzji organu I instancji jest słuszne, jednakże Starosta w decyzji wyrażającej sprzeciw powinien był w podstawie prawnej przywołać art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Fakt zastosowania ( zamiast pkt 2) pkt 1 w przepisie art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla przyjętego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Spółka A. S.A. w P. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że budynki fermy wybudowano w latach [...] ubiegłego wieku, w technologii tradycyjnej dla ówczesnego okresu. Niektóre z budynków, w tym budynek dawnego [...] , do którego rozbiórki organ wniósł sprzeciw, nie są od dawna użytkowane i są zbędne z punktu widzenia współczesnej technologii prowadzenia produkcji rolnej. Budynek dawnego [...] zgodnie ze standardami chowu i hodowli zwierząt sprzed ponad 40-tu lat służył do [...] , bez konieczności przewożenia ich poza obręb fermy. Zgodnie z aktualnymi przepisami prawa, w tym Dyrektywą europejską nr 1069/2009 i ustawą o odpadach oraz własną polityką środowiskową Spółka A. S.A. na żadnej z prowadzonych przez siebie ferm (31 stad w pięciu województwach) nie prowadzi spalania zwierząt, gdyż wszystkie padłe zwierzęta oddaje do utylizacji do specjalistycznych firm posiadających odpowiednie zezwolenia. Skarżąca podkreśliła, że z punktu widzenia przepisów ochrony środowiska nie ma możliwości przywrócenia dawnej funkcji budynku, gdyż nie spełnia on żadnych aktualnych norm dla instalacji do termicznego unieszkodliwiania odpadów, tj. spalarni. Ponadto same zapisy planu zagospodarowania przestrzennego dla tej nieruchomości wykluczają użytkowanie budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten obecnie nie pełni żadnej funkcji użytkowej, wykazuje znaczne zużycie wynikające z wieku i długiego okresu jego nieużytkowania, przy czym nie posiada żadnej wartości estetycznej, czy architektonicznej. Zdaniem Spółka A. S.A. podstawa materialnoprawna zaskarżonej decyzji nie pozwala, aby zabraniać właścicielowi porządkowania nieruchomości w zakresie rozbiórki starych i zniszczonych, a przy tym nieużytkowanych budynków, zwłaszcza że nie stanowią one żadnej wartości architektonicznej, kulturowej, społecznej, itd. Sprzeciw, w ocenie Spółki, stanowi znaczące ograniczenie jej prawa własności. Skarżąca zauważyła, że żaden z organów wyrażających sprzeciw co do zamiaru rozbiórki nie wskazał realnego uzasadnienia swojej decyzji, nie wyjaśniając przy tym dostatecznie powodów sprzeciwu, nie odnosząc się w żaden sposób do prawa własności przysługującego właścicielowi. Jedynym argumentem wskazanym za podstawę sprzeciwu jest taka interpretacja planu zagospodarowania przestrzennego ("do zachowania"), która powoduje, że niemal wszystkie budynki z tego obszaru będą "z urzędu" podlegały zakazowi ich legalnej rozbiórki, bez względu na ich stan techniczny, zamiary właściciela oraz wpływ na krajobraz. Interpretacja ta, w ocenie Spółki, powoduje, że nie można zagospodarować własnej nieruchomości tak, jak wynika to z potrzeb prowadzonej działalności, przez to, że w załączniku do planu zabrakło słowa "możliwe do zachowania" (podobnie, jak jest to określone w innych planach zagospodarowania uchwalonych w tym samym dniu), natomiast widnieje zapis "do zachowania". Spółka zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę słusznego jej interesu jako właściciela i lokalnego przedsiębiorcy, który ma prawo dążyć do podniesienia wartości rynkowej nieruchomości, chociażby poprzez porządkowanie nieruchomości, czyli wyburzanie obiektów o niedostatecznym stanie technicznym, czy też realizowanie w pozyskanym po wyburzeniu miejscu nowych inwestycji. Tym samym stanowi to naruszenie: art. 7,20,21 i 22 Konstytucji RP oraz art. 140 w związku z art. 417 § 1 K.c. W ocenie Spółka A. S.A. znamiennym jest również to, że żaden z organów sprzeciwiających się rozbiórce nie wyjaśnił zapisów planu z organem uchwalającym ten plan. Jest to szczególnie ważne w aspekcie zauważonych przez Skarżącą różnic w oznaczeniach graficznych w załącznikach do planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w gminie [...] . I tak np. dla obrębu [...] , W. [...] i [...] występuje oznaczenie poziomym szrafem z opisem "obiekty do zachowania", dla których w przypadku ich przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy dopuszcza się utrzymanie ich wysokości, wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu". Natomiast w planach dla obrębu [...] widnieją oznaczenia tym samym poziomym szrafem, ale już z opisem "budynki możliwe do zachowania", dla których w przypadku ich przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy - dopuszcza się utrzymanie ich wysokości, wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu". Spółka zaznaczyła przy tym, że wszystkie uchwały dla gminy [...] zostały podjęte tego samego dnia i nie jest dla niej zrozumiałe dlaczego w jednej gminie, tylko w różnych obrębach, to samo oznaczenie ma odmienny opis i może być różnie interpretowane. Skarżąca wskazała nadto, że w jej ocenie zmieniony w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji (przez organ odwoławczy) przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia (art. 30 ust. 6 pkt. 2 prawa budowlanego), nie wyczerpuje norm prawa budowlanego materialnego regulujących rozbiórki, do czego organ II instancji pomimo zarzutów odwołania nie odniósł się. Zdaniem Spółki, podstawy materialnoprawne rozbiórki należy oceniać w kontekście warunków z art. 31, 32 i 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Regulację tę ze względu na przedmiot rozbiórki stanowią zwłaszcza przepisy art. 31 ust. 1 prawa budowlanego, wprowadzając ograniczenia jedynie do "budynków i budowli - niewpisanych do rejestru zabytków oraz nieobjętych ochroną konserwatorską - o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości", czy też "obiektów i urządzeń budowlanych na budowę, których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie, jako zabytki", a warunki te Spółka spełnia. Oznacza to, że inne niż budynki i budowle oraz obiekty i urządzenia budowlane wymienione wyżej można rozebrać jedynie po uzyskaniu pozwolenia na rozbiórkę, a przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane musi być odczytywany i wykładany łącznie, choćby z art. 31 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] , nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie, wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że istnieje możliwość zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do właściwego miejscowo sądu administracyjnego. Organ odwoławczy nadmienił przy tym, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do obowiązującego na przedmiotowym terenie inwestycyjnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] ". Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.z 2014 r. poz. 1647) oraz w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 tej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Z tego względu, stosownie do treści art. 145 § 1 P.p.s.a., wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2). Nadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych na wstępie kryteriów, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] jak i postanowienia Starosty G. - objętego oceną Sądu z mocy art. 135 P.p.s.a. - wykazała bowiem, że akty te są wadliwe, również z innych przyczyn niż wskazywane w skardze, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem orzeka, mając na względzie przepis art. 133 P.p.s.a., na podstawie akt sprawy, na które składają się akta sądowe i akta administracyjne. Przepis ten oznacza zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym i zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym. Ponadto sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka wystąpiła do Starosty Goleniowskiego ze zgłoszeniem dotyczącym rozbiórki dwóch obiektów budowlanych, usytuowanych na działkach [...] i [...] obręb [...] gmina [...] , stanowiących jej własność. W odniesieniu do zgłoszenia obejmującego rozbiórkę budynku nr 1 na terenie działki [...] Starosta G. wniósł sprzeciw, którą to decyzję utrzymał w mocy Wojewoda , albowiem na podstawie uchwały Nr XLV/384/10 Rady Miejskiej w [...] zie z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " (Dz. Urz. Woj. Zacho. Nr 2, poz. 47) działka nr [...] znajduje się na obszarze o symbolu [...] przeznaczonym pod "zabudowę obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych- z dopuszczeniem rodzajów przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko może być wymagany. Obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej." Z treści decyzji Wojewody wynika również, że w części graficznej zabudowa na terenie [...] została oznaczona poziomym szrafem, zaś z legendy objaśniającej użyte symbole graficzne wynika, że na tak oznaczonym obszarze znajdują się "obiekty do zachowania dla których w przypadku ich przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy dopuszcza się utrzymanie ich wysokości, wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu". Z załączonej do akt administracyjnych sprawy kserokopii części graficznej planu nie wynika, iż na terenie elementarnym [...] znajdują się obiekty oznaczone szrafem poziomym, albowiem kopia ta jest nieczytelna. Niezależnie jednak od stanu dokumentu, na którym organ odwoławczy oparł swoją decyzję, część graficzna planu (rysunek planu) musi być zbieżny z częścią tekstową ( normatywną) planu i nie może zawierać dodatkowych ( innych niż w części tekstowej) treści normatywnych, skutkujących tak jak w niniejszej sprawie, wprowadzeniem dla właściciela terenu ograniczeń, które z części normatywnej nie wynikają. Sposób oznaczenia części graficznej planu miejscowego, a w szczególności wprowadzenie na obszarze [...] dodatkowych oznaczeń a wraz z nimi nakazów nieopisanych następnie w części tekstowej planu, może powodować powstanie wątpliwości, co do legalności planu w tej części i stosowania jego postanowień, jako aktu prawa miejscowego, w postępowaniu administracyjnym. Organy administracji nie są uprawnione do odmowy stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia a także - na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji). Zasada działania organów administracji publicznej w granicach prawa powtórzona została w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 6 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organy obowiązane są zatem do przestrzegania prawa i stosowania norm prawa powszechnie obowiązującego. Sądy administracyjne - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - mają natomiast kompetencję do odmowy zastosowania takiej normy, której stosowanie naruszałoby konstytucyjnie zagwarantowane prawa- w tym przypadku prawo własności. Sąd dostrzega w rozpoznawanej sprawie takie wartości konstytucyjne, których ochrona uzasadnia konieczność odmowy zastosowania w sprawie skarżącej tej części aktu prawa miejscowego ( uchwały), która narusza jej prawa. Reasumując, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, albowiem organy orzekające w sprawie wydały swoje rozstrzygnięcia bądź to nie załączając do sprawy tej części planu miejscowego, na której oparły swoje ustalenia (organ I instancji), bądź też w oparciu o dokument nieczytelny ( organ odwoławczy). Nadto, decyzje organów zostały oparte o ustalenia planu, które nie mają charakteru normatywnego albowiem rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcją i musi być przede wszystkim zgodny z częścią tekstową. Organy orzekające w sprawie ponownie rozpoznając wniosek Spółki A. SA uwzględnią przedstawiona wyżej ocenę Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.